【摘要】加強特大城市基層應急管理能力建設是推進應急管理體系和能力現代化的應有之義。特大城市具有高度聚集性、復雜性與現代性等特征，在基層應急管理實踐中面臨應急主體能力有待提升、應急協同機制不健全、數智技術賦能不足等問題。應從能力提升、主體協同和技術賦能三個維度出發，構建特大城市基層應急治理共同體，推進應急管理體系和能力現代化。

【關鍵詞】特大城市  應急管理  社會風險   

【中圖分類號】D63    【文獻標識碼】A

根據第七次全國人口普查數據，截至2020年，我國共有7座超大城市和14座特大城市，未來將有更多城市邁入該行列。本文將這21座城市統稱為“特大城市”。在風險社會中，特大城市本身的特殊性使其面對更加嚴峻的風險防控形勢。其一，特大城市的經濟發展水平、人口密度和資源聚集度更高，使其處于風險的前沿地帶。其二，特大城市是復雜、動態、嵌套的巨大系統，具有復雜性特征。特大城市的風險不僅來自自然風險，也有人為風險；既有客觀性風險，也有主觀性風險；既有技術性風險，也有制度性風險。

基層是防控風險、排查隱患和應急處置的前沿陣地，也是整個城市系統中最為薄弱的環節。因此，特大城市應急治理的重點和難點都在基層，這需要遵循預防為主、關口前移和重心下移的治理規律，從而提升基層應急管理能力，推進應急管理體系和能力現代化。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確指出：“加強超大特大城市治理中的風險防控。”《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步提升基層應急管理能力的意見》指出：“加強基層應急管理能力建設是防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的固本之策，是推進應急管理體系和能力現代化的重要內容。”

要全力打造共建共治共享的基層治理共同體。完善基層治理制度，凝聚多方主體力量，暢通協同治理機制，推動數智技術發展，已成為推進基層治理體系和治理能力現代化的重要基石。在特大城市基層應急管理體系建設中，個人利益和集體利益是一致的，應通過風險互擔、安全互系、利益互惠、心靈互通的發展支點，強化基層應急基礎和力量，消除基層風險的“治理赤字”，并最終實現特大城市治理體系和治理能力現代化。

當前特大城市基層應急管理還存在一些問題

基層應急主體能力有待提升。一是基層政府應急管理能力需要進一步提升。特大城市的空間尺度和人口密度相對較大。特大城市較長的治理半徑、較高的人口密度和較大的社區差異不僅增加了基層應急治理事務的復雜性和治理的難度，也對應急管理能力提出了更高的要求。基層政府承擔轄區的平安建設、防災減災、安全生產、“三防”等應急處突職能，但其掌握的治理資源很難有效滿足多重管理職責和社區公眾的差異化應急需求，存在“小馬拉大車”問題。同時，一些基層政府工作人員承擔多重任務，缺乏應急相關的專業知識儲備和能力，難以有效應對特大城市中的復合風險。

二是社會組織應急能力有限。特大城市風險問題復雜多變，對公眾自救互救和社會組織應急能力提出了更高要求。公眾自救互救行動不僅面臨公眾應急知識與技能專業性不強等問題，還面臨組織化程度較低、行動無序性和偶發性等問題，這類行動的自救互救能力總體較為薄弱。此外，社會組織參與基層應急管理的專業能力相對不足。一方面，專業志愿服務組織的數量不足，難以有效滿足特大城市多發頻發的風險響應需求；另一方面，非專業志愿服務組織的專業化程度不足，在處理突發事件時出現緊急培訓上崗的現象，不利于基層應急行動的快速響應和高效應對。

基層應急主體協同機制不健全。一是基層政府內部協同性不足。一些基層政府中各部門按照職能目標獨立運行，在風險防控中缺乏高效溝通與合作，存在各自為戰的問題。由于風險的溢出效應，突發事件往往涉及不同的行政區域，個別特大城市存在各類“插花地”或“飛地”等現象，加劇了基層政府跨區域協調聯動的困難。二是基層政府與社會主體的協同不夠。特大城市面臨新技術等衍生的安全風險，且城市系統中的存量風險和新增風險交織疊加并日趨復雜。因此，基層政府需要與具有專業應急知識和特定技術能力的公眾及社會組織進行有效協同。在基層應急管理實踐中，一些基層政府在與社會多方主體的協同過程中仍存在強制性、導控性與短暫性特征，由于有效協同機制的不健全，多方主體的應急能力未能充分發揮。此外，社會組織的專業性不足、服務能力不強也會降低應急協同行動的整體效率。

數智技術賦能基層應急管理不足。一是綜合風險監測和預警技術相對薄弱。人口、信息、貿易及技術等要素普遍存在的關聯性、流動性、交互性，促使特大城市成為一個高速流動的巨系統，風險掩映其中并高速流動。由于數智技術發展存在局限性，其對多災種和災害鏈綜合監測、風險早期智能辨識能力不足，災害風險預測預報預警的準確度、時效性有待進一步提升。既有的數智技術主要關注自然風險的監測與預警，對人為風險的動態監測和準確預警存在較大困難。二是多源異構數據的深度應用尚未實現。特大城市中蘊藏在人、機、物、環境中的風險因素繁多且復雜，通過各類信息采集設備收集的數據類型繁多、格式不一，對數據的收集、管理與利用都造成了極大困難。對多源異構數據的智能采集分析和深度整合共享是影響基層智慧應急效能的重要因素，這也成為數智技術賦能城市減災的技術困境之一。

提升特大城市基層應急管理能力的有效路徑

促進基層多方應急主體深入參與。特大城市人力、物力和技術資源的高度聚集為提升基層應急管理能力和構建基層應急治理共同體提供了堅實基礎。首先，對于基層工作人員，應構建常態化應急專業知識與技能培訓機制，要注重實踐導向，確保學用結合，根據基層應急需求動態調整應急培訓內容，可以采用情景模擬、案例教學和應急演練等多種形式，提升基層工作人員的應急綜合素養。基層政府應積極與科研院所和高等教育機構建立長期合作，定期為社會應急志愿服務組織提供系統化的應急知識培訓和實戰演練，以全面提升社會組織的專業化應急能力。其次，應充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，落實黨組織和黨員“雙報到”工作制度，帶動基層人員主動參與風險隱患排查、救援行動和災后恢復等工作，緩解基層應急人力不足的問題。再次，應配齊配強專兼職應急管理網格員，明確網格員的職責范圍，包括信息收集、風險隱患排查、突發事件應急協調和資源調配等關鍵環節。建立網格員定期培訓和考核制度，并通過激勵機制提升其工作積極性。最后，應建立應急專家庫，鼓勵各領域專業人士參與突發事件應對全過程，既為災害前期的預警和準備提供專業支持，也為災害響應和災后恢復提供科學咨詢，為基層應急管理提供智力支持。同時，應完善專家參與應急決策的工作機制，確保專家能夠深入參與應急方案的制定與實施。

完善基層應急主體協同機制。特大城市的風險往往種類多樣、災難性后果大，需要開展跨主體、跨地域、跨領域、跨層級的應急管理協同行動，充分整合多方主體力量，推動形成高效聯動、協調有序的基層應急治理共同體。首先，應積極有序推進街道辦事處“三定”規定修訂工作，在街道辦事處設立應急管理機構，從根源上避免基層政府內部協同問題。具體而言，應將安全生產、“三防”、地震和地質災害救援、綜合減災和自然災害救助等應急管理職能整合到統一機構中，形成職責清晰、運行高效、管理規范的基層應急管理體系，并配備專門的工作人員、辦公場所、指揮中心和值班室。其次，應借鑒具有“跨界特征”（成員跨界、區域跨界、行業跨界）的黨建聯盟經驗，打破框架束縛，鏈接多方資源。發揮黨建在資源整合和組織動員中的優勢，推動跨部門、跨領域的資源共享與聯動。再次，社會組織應常態化融入各級政府應急管理體系，按照專業領域進行注冊、分類統計和資質認定，明確在應急管理全生命周期中的角色定位和主要任務。要突出專群結合，加強應急管理隊伍建設，推動專業社會組織與群眾力量協同工作。最后，應充分發揮激勵保障作用，提升協作效能。具體而言，通過財政補貼、稅費減免、信貸傾斜和政府購買服務等方式支持社會組織發展；提供必要的社會保障和扶助救濟，采用物質激勵與精神激勵（如推選“應急先鋒·城市榜樣”的先進典型）相結合的方式，鼓勵公眾廣泛參與基層應急工作。

強化數智技術賦能基層應急管理。特大城市風險呈現高度復雜性和系統關聯性，特大城市先進的數智技術創新優勢和技術應用能力為實現風險的精準識別與實時響應提供了關鍵工具，有利于實現基層應急的高效化、精準化和智能化。數智技術為提升特大城市基層應急管理能力提供了技術支撐。首先，應建立數據標準化規范化體系，從全周期管理視角對智慧應急建設進行規劃，明確數據采集主體、數據格式標準、數據安全規范，并建立分級授權的管理制度，確保信息采集與使用的合規性。同時，依托云計算、融合通信、知識圖譜等技術，統一數據格式并預留平臺接口，建立基于大數據分析的層次化決策支持模型。其次，應基于“城市大腦”建設，構建覆蓋全域的城市安全感知與預警體系。在技術層面，加強關鍵技術基礎設施建設，包括人工智能、物聯網和衛星遙感等技術的集成應用；推動人工智能感知設備的迭代升級，實現對自然災害、人造風險的實時動態監測。在應用層面，推進跨部門、跨地域的災害事故預警信息共享，建立健全特定區域、特定人群的精準預警發布機制。最后，應全面部署覆蓋社區的應急管理服務平臺，將居民對突發事件進展、應急保障和處置預案的需求納入統一的信息管理體系。平臺應結合居民的日常生活場景，提供動態避險線路指引、資源分配情況查詢和實時救援信息反饋，提升居民在突發事件中的安全感和參與度。同時，在社區推廣配備包括無人機巡查系統、多功能應急救援包、便攜式衛星通信設備等“小、快、輕、智”的新型應急裝備，以滿足基層多樣化場景需求。

（作者均為中國礦業大學（北京）文法學院博士研究生）

【注：本文系北京市社會科學基金重點項目“北京提升防災救災減災能力研究”（項目編號：24JCB062）、中央高校基本科研業務費專項資金“重大突發公共衛生事件應急府際協作政策擴散問題研究”（項目編號：2023SKPYWF04）階段性成果】

【參考文獻】

①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，中國政府網，2021年3月13日。

②《中共中央辦公廳  國務院辦公廳關于進一步提升基層應急管理能力的意見》，中國政府網，2024年9月21日。

③南銳、朱文俊：《面對重大突發事件的特大城市韌性治理：衍生邏輯、現實困境與突破路徑》，《學習論壇》，2022年第4期。

④楊睿智：《社會治理共同體的話語敘事與實踐創新——一個政治學整合性解釋框架》，《社會科學研究》，2024年第4期。

⑤程萬里：《提升基層應急管理能力的實施困境與路徑選擇》，《人民論壇》，2022年第8期。

責編/銀冰瑤    美編/陳媛媛

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