城鄉融合發展是暢通國民經濟循環、破解我國發展不平衡不充分問題、實現共同富裕的必由之路，是中國式現代化的必然要求。城鄉融合既是發展命題，也是改革命題。推進城鄉融合發展，前提是優化城鄉要素配置，關鍵在于促進城鄉要素平等交換、雙向流動，主要依靠深化體制機制改革。黨的二十屆三中全會對完善城鄉融合發展體制機制作出戰略部署，為以改革促進城鄉融合發展指明了方向、提供了遵循。要加快破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進城鄉融合發展，縮小城鄉差別，促進共同富裕。
眾所周知，生產要素是經濟活動必不可少的投入品。生產要素優化組合和創新性配置，是提高全要素生產率，進而推動經濟增長的重要源泉。生產要素在城鄉之間流動，可以改變城市和鄉村資源稟賦，優化資源配置效率，加強城鄉聯系和經濟循環，促進城市發展和鄉村振興。在工業化和城市化進程中，由于規模經濟集聚效應，城市工業和服務業部門的經濟活動效率往往高于農業和農村地區，導致資源要素源源不斷地從農村流向城市，帶來城的比重上升、鄉的比重下降，這是客觀規律。到了工業化和城市化中后期，為避免農村凋敝引發城鄉發展差距過大，很多國家通過各種方式引導資源要素向農村流動，改善城鄉、工農關系。我國目前處于工業化和城鎮化后期發展階段，加上長期遺留的體制機制原因，資源要素從農村流向城市仍是普遍現象，鄉村發展活力和動力不足的狀況亟須改變。而且，我國經濟已經進入高質量發展階段，城鄉發展不平衡、農村發展不充分是我國社會主要矛盾的集中體現。我國14億多人口的特殊國情，決定了不管工業化、城鎮化進展到哪一步，農業都要發展，鄉村都不會消亡，城鄉將長期共生并存，因此必須推動城鄉融合發展，努力縮小城鄉差距，其中最關鍵的就是實現城鄉要素平等交換、雙向流動。
黨的十八大以來，我國深入推進新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略，不斷探索和完善城鄉融合發展體制機制，推動城鄉面貌發生歷史性變化，城鄉融合發展取得了歷史性成就。城鄉統一的戶口登記制度全面建立，2024年全國常住人口城鎮化率達67%；城鄉一體的基礎設施建設取得顯著成效，并向聯通化、一體化的方向邁進，農民生產生活條件得到極大改善；農村居民人均可支配收入達到23119元，城鄉居民收入倍差縮小到2.34。但是，城鄉要素平等交換、雙向流動仍然面臨一些突出的制度性障礙，主要體現在五個方面。一是戶籍制度改革還沒有完全到位，戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率相差18個百分點，常住人口尚未享有同遷入地戶籍人口同等權利，吸引城市人才下鄉機制亟待建立。二是城鄉統一的建設用地市場仍未真正形成。需按照中央要求有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全收益分配和權益保護機制。三是農村資金凈流出局面沒有根本改變，農村融資難、融資貴等問題依然存在，鄉村全面振興面臨巨大資金供給缺口。四是城鄉產業融合機制有待健全，鄉村產業效益水平有待提高，利益聯結機制有待完善，農業農村現代化仍然是中國式現代化的突出短板。五是城鄉公共資源配置不夠均衡，城鄉基礎設施投入依然有差距，農村文化、教育、醫療、社會保障水平與城市相比仍有不足。
城鄉融合發展是一場重大而深刻的社會變革。改革有破有立，得其法則事半功倍。促進城鄉要素平等交換、雙向流動，必須以要素市場化改革為主攻方向，聚焦人、地、錢、產進一步完善城鄉融合發展體制機制，激活城鄉發展內生動力，縮小城鄉之間、不同地區鄉村之間、農民群體之間“三大差距”，扎實推動城鄉融合高質量發展。
一是以促進人在城鄉之間的自由流動為目標，進一步深化戶籍制度改革。人是生產力發展中最革命、最活躍的要素。促進城鄉要素雙向流動，關鍵是實現人在城鄉之間的自由流動，并以此帶動資金、技術、數據等要素流動。要深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，以促進農業轉移人口市民化和人的自由流動為重點，持續深化戶籍制度，著力破除城鄉二元結構，推動1.7億已進城但尚未在城鎮落戶的農民工及其隨遷家屬中有意愿的群體順利實現市民化，使符合條件的農業轉移人口享受同遷入地戶籍人口同等權利；對暫時滿足不了市民化條件的農業轉移人口，通過深化居住證制度、基本公共服務制度等改革，使其享有均等化的城鎮基本公共服務。面對青壯年勞動力大量流出導致的農村人才短缺問題，要有序引導大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉，積極探索農村集體經濟組織成員進入和退出機制改革，逐步賦予下鄉返鄉人員相應的農村集體經濟組織成員權益，打造一支沉得下、留得住、能管用的鄉村人才隊伍，為全面推進鄉村振興、加快建設農業強國、推動城鄉融合發展提供智力支持和人才支撐。
二是以釋放土地資源潛力為重點，進一步深化農村土地制度改革。近年來，我國農村土地制度改革取得了顯著進展，但農村承包地、宅基地和集體經營性建設用地“三塊地”改革還沒有完全到位，既制約農民增收，也導致資源浪費。要進一步深化“三塊地”制度改革，有效釋放農村土地資源增值潛力。首先，完善農村承包地“三權分置”制度，穩妥推進第二輪土地承包到期延包工作，推動解決土地細碎化問題，鼓勵和支持規模化經營，促進農業現代化發展。其次，加快完成房地一體宅基地確權登記頒證，探索宅基地使用權自愿有償退出機制，允許農戶合法擁有的房屋通過出租、入股、合作等方式盤活利用，發展鄉村富民產業。最后，加快建立城鄉統一的建設用地市場，有序推進集體經營性建設用地入市改革，允許村集體在農民自愿前提下，依法將廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，為鄉村全面振興、城鄉融合發展提供土地保障。
三是以發展壯大優勢特色產業為載體，進一步構建縣域產業融合發展機制。縣域經濟是城鄉融合發展的重要戰略支撐點。近年來，我國縣域經濟持續穩定發展，一批縣域優勢特色產業集群不斷涌現和發展壯大。要素跟著產業走，縣域優勢特色產業是促進城鄉要素平等交換、雙向流動的主要載體，要以縣域為重要單元，統籌推進新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，著力提升縣城綜合承載能力和治理能力，發展壯大縣域富民產業，促進縣域人口集聚、產業升級、服務集成。加大中央預算內投資、稅收優惠、建設用地指標供給等支持，完善農村金融服務體系，引導和鼓勵不同縣域深化主導產業培育，根據資源稟賦、產業基礎、區位優勢，發展各具特色的縣域特色優勢產業集群。依托縣域重點產業園區，提升產業發展平臺能級，增強產業承載和培育能力，提高對資源要素的吸引力。推進農村一二三產業融合發展，大力發展優質高效、有品牌的現代化農業，做優做強現代農產品加工業，培育壯大鄉村旅游、休閑農業、健康養老、農村電商、科技信息等農村服務業，延長農業產業鏈，拓展供應鏈，提升價值鏈。
四是以硬建設和軟服務為支持對象，進一步健全城鄉公共資源一體均衡配置機制。鄉村基礎設施和公共服務是滿足農民對美好生活向往、縮小城鄉差距的直接體現，是促進城鄉要素平等交換、雙向流動的重要保障。雖然我國農村基礎設施和公共服務得到了明顯改善，但與城市相比仍有較大差距，不利于促進城鄉要素平等交換、雙向流動。要按照支持農業農村優先發展的要求，健全城鄉公共資源一體化配置機制，確保公共資源向農業農村傾斜。堅持盡力而為、量力而行，健全農村基礎設施建設多元投入保障機制，建立城鄉基礎設施一體化規劃、建設、管護機制，推進城市基礎設施網絡向鄉村延伸覆蓋，逐步實現城鄉互聯互通、并網運行。完善城鄉公共服務協同推進機制，強化政府基本公共服務兜底保障職責，促進基本公共服務優質資源向農村覆蓋，逐步把群眾呼聲高的普惠性非基本公共服務納入基本公共服務范圍，推進城鄉基本公共服務均衡可及、優質共享。
五是以促進就業增收為落腳點，進一步完善城鄉居民增收長效機制。促進城鄉要素平等交換、雙向流動，最終成效要落實到城鄉居民的獲得感和幸福感上，主要體現就是實現城鄉居民穩定就業和增收。要保持城鄉居民收入增長不失速、收入差距持續縮小，必須錨定“人人有事做、家家有收入”的目標，大力發展實體經濟，多渠道保障城鄉居民穩定就業增收。堅持就業優先戰略，建立更高質量的充分就業促進機制，以創新推動傳統產業轉型升級、新興產業培育壯大和未來產業前瞻布局，建設更具競爭力的現代化產業體系，創造更多的就業崗位。深化共富工坊、集體增收、社保托底等低收入農戶長效幫扶機制，完善工資合理增長、員工持股、機會公平等擴大中等收入群體規模的體制機制，持續縮小收入差距。
（作者系中國宏觀經濟研究院院長）
