摘 要:強農惠農富農支持政策的落腳點在農業農村農民，重要目標是鄉村全面振興與共同富裕，決定了強農惠農富農支持制度的實施需要有能夠聯農帶農為農在農的主體，其中，新型農村集體經濟因為其產權明晰、分配合理、賦予農民更加充分的財產權益等特性，歷史性地可以并必須肩負這一使命。要高度重視新型農村集體經濟的發展壯大，積極探索新型農村集體經濟的有效實現形式，不斷健全新型農村集體經濟的運行機制。

關鍵詞:強農惠農富農 新型農村集體經濟 鄉村全面振興 共同富裕

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確指出：“完善強農惠農富農支持制度。”可見，完善強農惠農富農支持制度并充分發揮強農惠農富農支持制度的積極效應，推進鄉村全面振興和實現共同富裕，已成為新時期“三農”改革的重點。

多年來，農業農村部和財政部等部門結合中央農村工作會議、中央一號文件的精神，每年都會適時發布實施強農惠農富農政策的工作重點，力求政策落實有抓手，“三農”支持有保障。這些政策涉及面廣，總體而言，主要是通過加大財政資金投入，發揮財政資金的引導和扶持功能，有重點有延續地支持“三農”發展，實現強農惠農富農愿景。主要包括：農業補貼，比如糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機購置補貼等；農村基礎設施建設支持，包括農田水利設施尤其是高標準農田建設、農村道路建設和農村電力通信設施建設等的支持；農業科技推廣支持，涵蓋現代農業技術培訓、示范推廣和農民工職業技能培訓等補貼和支持；農村金融服務，主要是向農戶和農業經營主體提供低息小額貸款和農業保險補貼支持等；農村社會保障體系建立扶持，包括農村醫療保險補貼、養老保險補貼和低保支持等；農產品價格支持，主要是實施最低收購價格制度和臨時收儲政策等。期望通過這些政策的實施，提升農業生產效率和農業競爭力、改善農村生產生活條件、增加農民收入，推動“農業強、農村美、農民富”。

關于強農惠農富農研究，主要關注政策實施的效果評價及其優化。不少學者基于實地調研或農戶問卷調研數據，對既往強農惠農富農政策的實施效果進行評價，比如朱穎認為當前惠農政策實施的癥結在于政策懸浮化；詹義清基于關中７個縣（區）的調查認為當前我國惠農政策供給契合了農民需求，實施效果得到了農民的肯定，政策供給有效性較高。這些研究為進一步完善我國強農惠農富農支持制度提供了較為豐富的經驗證據和理論基礎。

中國農村集體經濟制度是社會主義公有制的重要組成部分，新型農村集體經濟是公有制的重要實現形式。發揮新型農村集體經濟在強農惠農富農中的作用，是完善強農惠農富農支持制度的重要內容之一。黨的十八大以來，充分發揮集體經濟的再分配作用成為我國助力脫貧攻堅、推進鄉村全面振興和實現共同富裕愿景的重要舉措。2025年中央一號文件指出：“因地制宜發展新型農村集體經濟，不對集體收入提硬性目標，嚴控集體經營風險和債務。持續深化農村集體資金、資產和資源管理專項治理。”2025年初，中共中央、國務院印發的《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》再次明確指出：“鞏固提升農村集體產權制度改革成果，發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益。規范農村集體經濟組織及其運行管理、農村產權流轉交易，加強農村集體資產監督管理，嚴控集體經營風險和債務規模”。

新型農村集體經濟是強農惠農富農政策的重要載體和實施主體

新型農村集體經濟肩負強農惠農富農的使命

強農惠農富農支持政策的落腳點在農業農村農民，重要目標是鄉村全面振興與共同富裕，決定了強農惠農富農支持制度的實施需要有能夠聯農帶農為農在農的主體，其中，新型農村集體經濟因為其產權明晰、分配合理、賦予農民更加充分的財產權益等特性，歷史性地可以并必須肩負這一使命。

2016年12月，中共中央、國務院出臺的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》首次正式提出新型農村集體經濟的概念，并做了明確界定，“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式”，并要求“科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟”。與傳統農村集體經濟相比，新型農村集體經濟是在堅持土地集體所有的社會主義公有制基礎上，從傳統農村集體產權模糊化、分配平均化的制度結構向產權結構明晰化、生產經營市場化、分配制度股份化演進。[1]

正如《中華人民共和國農村集體經濟組織法》所明確的：“農村集體經濟組織，是指以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的區域性經濟組織”“農村集體經濟組織是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉村治理體系、實現鄉村善治的重要力量，是提升中國共產黨農村基層組織凝聚力、鞏固黨在農村執政根基的重要保障”。發展壯大新型農村集體經濟是社會主義公有制經濟在農村經濟中占主體地位的基本保證，也是實現共同富裕的重要基礎。

新型農村集體經濟具有“經濟—社會”雙重屬性和“經濟發展—社區保障”雙重功能，其發展目標既包括促進農村經濟發展，又包括維護村民共同利益和社會和諧穩定。新型農村集體經濟是強農惠農富農政策的重要載體，可以將涉農政策支持轉化為推動鄉村全面振興和共同富裕的現實動力。

新型農村集體經濟推動鄉村產業升級

作為市場經濟主體，農村集體經濟組織遵循市場經濟的一般規律，參與市場競爭，在集體經濟系統中直接產生經濟效益，經濟效應是其追求的首要目標[2]。新時代，基于農業農村現代化和共同富裕目標的需要，既往的以分散經營為主的家庭聯產承包責任制的農業經營管理模式需要創新，必須向分工經濟條件下的規模經營為主的家庭聯產承包責任制的新型農村集體經濟轉變。因為農村集體經濟將分散小農集中起來，以合作共贏為目的，以合作經營為方式，通過規模化經營和專業化管理，避免農戶“單打獨斗”造成的低效問題，進而提高農業生產效率，增強農業生產競爭力。也就是說，在一個以小農戶為主體的大國農業格局下，新型農村集體經濟發展通過打破小農戶對接大市場的門檻、引導實現規模經營、盤活鄉村閑置資源、發展鄉村新產業新業態、推進農村經濟規模化發展、實現鄉村資源配置與使用收益最大化、拓寬農戶收入來源，促進農民收入增長、優化利益分配機制、提高農民收入水平，讓農村得發展、農業得轉型、農民得實惠。

新型農村集體經濟助力農民增收致富

一方面，發展新型農村集體經濟為農民就業創業提供良好的機會和平臺，使不同類型農戶充分發揮比較優勢獲得收益，進而實現縮小城鄉收入差距。對于農村居民而言，新型農村集體經濟發展能夠優化整合農村資源要素，發展農村電商、特色農業等新型產業，吸引大量農村勞動力就地就近就業創業，提升其從事非農工作的自主性，實現農民個人的自我發展[3]，拓寬了農民增收的渠道。另一方面，新型農村集體經濟發揮組織平臺優勢，實現統一經營管理，能夠大幅度提高集體成員的資源要素使用效率，具有提高集體成員收入水平、平衡集體成員收入分配、提供集體成員公益性服務等方面的優勢，有利于縮小農村內部和城鄉之間生活差距。特別是從收入視角，我國農民的經營性收入和工資性收入受限于個體能力，財產性收入依賴于財富積累，而政府的轉移性收入僅能惠及有限的群體。市場機制下不可避免的“馬太效應”以及由此產生的經濟增長的“滴漏效應”無法有效解決收入分配的不平衡問題。在此背景下，為達到強農惠農富農和實現共同富裕的目標，推進一個既能促進市場資源高效配置，又能縮小收入差距的新型農村集體經濟運行機制顯得尤為關鍵。

《中國農村經營管理統計年報》2015—2020年數據顯示，新型農村集體經濟的收入構成包括經濟性收入、投資收益、補助收入、發包及上交收入、以及其他收入等，其中，補助收入由2015年的866.7億元，分別上升到2016年的983.1億元、2017年的1129.8億元、2018年的1246.9億元、2019年的1488.8億元、2020年的1731.3億元，占比從2015年的21.1%上升到2016年的23.1%、2017年的24.4%、2018年的24.4%、2019年的26.2%和2020年的27.4%。這些數據表明新型農村集體經濟雖然具有市場性，但同時因其社會性，能夠從各個渠道獲得補助收入，補助收入占其收入比重還相當高。這些事實也說明，新型農村集體經濟組織本身就是強農惠農富農政策支持的對象；同時，在強農惠農富農政策支持下，扶持新型農村集體經濟的發展壯大，也推動了農業發展和農民增收致富。

新型農村集體經濟聚焦農民福祉提升

為村莊與集體經濟組織成員提供公共服務既是新型農村集體經濟發展的目的，更是其本質屬性。新型農村集體經濟的社會屬性（即社區性）在于服務鄉村全體居民，真正立足于“社區和人的發展需求”。而新型農村集體經濟的蓬勃發展為其社區性的實現提供堅實的物質基礎。究其原因，新型農村集體經濟的發展嵌入在市場參與、鄉土社會氛圍以及組織環境的背景中，應當并且實際上肩負著為村莊提供公共服務的職能。新型農村集體經濟發展能夠依托并壯大鄉村公共財力，為農村基礎設施等公共服務和公益事業提供資金來源，確保農村公共品的可持續供給，扭轉農村公共領域的低度組織化現狀，更好地滿足農村居民對公共服務的需求。同時，伴隨著新型農村集體經濟的發展壯大，農村集體組織可以更充分地利用集體資金和集體資源來改善基礎設施建設等公共服務，為農村居民尤其是困難村民在養老、醫療、就業等公共領域提供集體保障，發揮二次分配效應[4]，達到強農惠農富農的目標。

2015—2020年《中國農村經營管理統計年報》數據（如表1）顯示，歷年來，新型農村集體經濟在社會福利（公益性基礎設施建設投入、公共服務費用與福利費）的支出占比都較高，大部分年份的三項支出占當年總收入的比重都在34%以上，即使占比最低的2020年，也達到了24.91%，表征了新型農村集體經濟能夠、而且事實上也承擔了強農惠農富農重要載體的功能。

新型農村集體經濟是強農惠農富農的重要載體。發展壯大新型農村集體經濟對于促進農業現代化，推動農村社會文化、政治經濟和生態環境的改善，提高農村居民的幸福感和獲得感，扎實推進共同富裕[5]，具有重要意義。

強農惠農富農視角下發展壯大新型農村集體經濟的思考

農村集體經濟是推動農業、農村和農民發展的關鍵動力，在中國改革開放的進程中扮演了舉足輕重的角色。黨的十八大以來，黨中央高度重視農村集體經濟的發展，出臺了系列深化農村集體產權制度改革的方案和相關政策。特別是2015年啟動農村集體產權制度改革以來，我國新型農村集體經濟快速發展。農村政策與改革統計年報數據顯示，到2023年底，全國農村集體賬面資產總額達到9.14萬億元。中國農村集體經濟已經具有了一定的活力，而且，廣大農民也從中獲得了不少實惠。新型農村集體經濟既是強農惠農富農支持政策的受益者，也是強農惠農富農政策支持實施的承載主體，并由此惠及“三農”。

但是，新型農村集體經濟發展還面臨多重困境，諸如資本積累不足、市場準入限制、制度性障礙、技術創新缺乏和經營管理人才短缺等；同時，受農村集體資產產權的“村莊封閉性”約束，尤其是農村集體經濟組織作為“特別法人”，新型農村集體經濟的發展天然地要面對“精英俘獲”和“集體偷懶”的困境，即所謂的主體困境、經營困境和福祉困境。由此，充分發揮強農惠農富農支持制度的積極效應，立足現實，以有利于鄉村全面振興和共同富裕愿景實現為目標，鞏固提升農村集體產權制度改革成果，構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制，探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟，避免“使命漂移”，是新時代完善強農惠農富農支持制度和發展壯大新型農村集體經濟必須面對的共同問題，也是社會各界普遍關注的熱點話題。

高度重視新型農村集體經濟的發展壯大。改革開放以來，對于發展農村集體經濟的認識存在一個回歸與重塑的再認識過程，時至今日，對于新型農村集體經濟的發展路徑選擇及其運行機制構建、甚至是否要發展壯大農村集體經濟還存在“爭議”和“困惑”。事實上，在以小農戶為主體的大國農業格局下，發展新型農村集體經濟是應對提高農業生產效率、增強農村公共產品供給、完善鄉村治理結構以及提升農民收入等系列挑戰的有效策略。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》明確指出：“鞏固和完善農村基本經營制度”“發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益”。從這個意義說，農村集體經濟組織是在經濟社會發展中避免農村兩極分化、扎實推進動農村共同富裕目標實現的重要組織保障。由此，要凝心聚力，推動新型農村集體經濟的發展壯大。

積極探索新型農村集體經濟的有效實現形式。理想的新型農村集體經濟的有效實現形式，應既能化解集體內部成員自身有限理性風險，又能抵御集體外部市場風險，同時有助于促進鄉村全面振興與共同富裕的實現。由此，要立足中國各地鄉村自然資源稟賦、地理區位、經濟基礎和風俗人情等各異的現實，在堅持農村基本經營制度的前提下，支持并鼓勵采取多路徑發展壯大新型農村集體經濟。現實中，各地在推進新型農村集體經濟發展中，也涌現出了眾多典型模式，比如，廣東省江門市的現代公司運作型、四川省崇州市的“農戶+集體合作社”、吉林省榆樹市的“農戶+合作社+企業”，以及浙江省杭州市的“股社分離”模式、廣東省佛山市南海區的“股權交易”模式、江蘇省蘇州市吳中區的“政經分開”模式等。無論采取何種模式，重點是要充分發揮農村既有資源和體制機制優勢，為新型農村集體經濟發展增動力、強能力，同時，助力強農惠農富農使命達成。比如，為了進一步發揮遍布鄉村的供銷社優勢，實現要素匯聚，助力新型農村集體經濟發展壯大，2024年5月13日，廣東省人民政府辦公廳印發了《關于推進“社村”合作助力新型農村集體經濟試點方案》，從“百千萬工程”典型縣、產糧大縣及特色優勢產業縣中遴選了12個縣（市、區）開展試點，取得了一定成效。

不斷健全新型農村集體經濟的運行機制。不同的新型農村集體經濟發展模式需要有配套的運行機制，以最大限度地避免新型農村集體經濟發展中“內部人控制”和“集體偷懶”的兩難困境，實現集體經濟的內生發展，確保農村集體經濟的“使命達成”，助力強農惠農富農愿景實現。各地在實踐中創新發展，也提供了不少成功的范例。比如，廣東省梅州市以“產業村長制度”助力新型農村集體經濟發展，遵循新型農村集體經濟發展的基本運作機制，按照“企業（產業、基地等）在村、人（每個月都有一定時間）在村、就業在村、增收在村、變化在村”等“五個在村”的總體原則選育“產業村長”，助力企業家精神賦能新型農村集體經濟發展過程中不偏離公共性，在此基礎上賦予具有企業家精神的“鄉村精英”更多的權利，為發展壯大新型農村集體經濟提供了可供借鑒復制的經驗[6]。廣東省佛山市禪城區則通過聘請“鄉村CEO”，為打破“村莊封閉性”，引入外部專業化的經營管理人才助力新型農村集體經濟發展壯大，走出了一條新路。廣東省云浮市探索推行的“政銀企村（戶）共建模式”，通過建立有效利益聯結機制，充分發揮政府、企業、銀行金融機構和村集體、農戶的優勢和積極性，為發展壯大新型農村集體經濟、完善強農惠農富農支持制度提供了可推廣的經驗。

總之，無論采取何種發展路徑，配之以何種運行機制，關鍵是要建立健全聯農帶農的利益聯結機制，以產業發展聯農帶農，健全新型農業經營主體和涉農企業扶持政策與帶動農戶增收掛鉤機制，按照2024年中央一號文件的要求：“深化農村集體產權制度改革，促進新型農村集體經濟健康發展，嚴格控制農村集體經營風險。對集體資產由村民委員會、村民小組登記到農村集體經濟組織名下實行稅收減免”，確保強農惠農富農愿景和使命成真。

【本文作者為華南農業大學經濟管理學院教授、廣東省哲學社會科學重點實驗室——鄉村振興實驗室執行主任；本文系國家社科基金重大項目“新型農村集體經濟的發展路徑、運行機制與政策支持研究”（23&ZD112）的階段性成果】

注釋略

責編：程靜靜／美編：石 玉