【摘要】?jī)?yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局保障高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，要明晰區(qū)域發(fā)展差距的動(dòng)態(tài)演變及其驅(qū)動(dòng)因素，在此基礎(chǔ)上通過要素流動(dòng)、統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等舉措縮小差距。具體而言，要優(yōu)化“3＋N”主體功能分區(qū)體系，推動(dòng)功能區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整與復(fù)合功能協(xié)同，并強(qiáng)化沿海地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)增長極的引領(lǐng)作用，促進(jìn)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融合。此外，通過培育都市圈同城化發(fā)展、打造省際交界地區(qū)新增長極、重構(gòu)地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、增強(qiáng)次區(qū)域韌性等路徑，構(gòu)建更均衡、安全的空間格局。
【關(guān)鍵詞】區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局 高質(zhì)量發(fā)展 高水平安全 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 主體功能區(qū)
【中圖分類號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.002
【作者簡(jiǎn)介】劉云中， 國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員、研究室主任。研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)。主要論文有《改革開放以來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的邏輯演進(jìn)》《發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極的國際經(jīng)驗(yàn)》《我國縣級(jí)城市的發(fā)展模式研究》《“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想》《基于要素流動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)視角的最優(yōu)政策區(qū)域選擇研究》等。
推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家的重要戰(zhàn)略，需要充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，建設(shè)“更高水平、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全”的區(qū)域發(fā)展格局，保障高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全。更高水平，是指新時(shí)代的區(qū)域發(fā)展不是低水平均衡，而是一種高水平的全面協(xié)調(diào)；更有效率，是指充分發(fā)揮有效市場(chǎng)和有為政府的合力，鼓勵(lì)創(chuàng)新，優(yōu)化資源配置，形成基于區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的多樣化發(fā)展路徑，提升整體經(jīng)濟(jì)效率，在實(shí)現(xiàn)高效率的過程中全方位推進(jìn)區(qū)域發(fā)展；更加公平，是指賦予各地區(qū)平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)益，更加強(qiáng)調(diào)公共資源均衡配置和發(fā)展成果共享，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和居民收入均衡化，逐步縮小區(qū)域差距；更可持續(xù)，是指堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，促進(jìn)各地區(qū)人與自然和諧共生，推動(dòng)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；更為安全，是指強(qiáng)化區(qū)域安全機(jī)制，應(yīng)對(duì)地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，能夠有效地維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和環(huán)境安全。
縮小區(qū)域發(fā)展差距
中國經(jīng)濟(jì)的空間分布呈現(xiàn)顯著的地帶性特征，最典型的是東中西部之間因自然地理?xiàng)l件差異而形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度。衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的指標(biāo)很多，包括人均GDP絕對(duì)水平的差距，也包括其離散程度的相對(duì)差距。大量研究表明，改革開放以來中國區(qū)域發(fā)展水平的相對(duì)差距經(jīng)歷了“縮小-擴(kuò)大-縮小-小幅擴(kuò)大”的波動(dòng)過程（張紅梅等，2019；安樹偉等，2023）。雖然我國南北方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異并沒有東西部那么大——如按照安樹偉等（2023）的計(jì)算，2021年，南北方人均GDP比值為1.25∶1，而東西部之間差距為1.67∶1，但近年來，南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異擴(kuò)大逐步取代過去的東西部差距，成為研究的新焦點(diǎn)（王家庭等，2023）。從地區(qū)生產(chǎn)總值看，“十四五”以來，南北方差距有趨穩(wěn)傾向，2008～2020年，北方地區(qū)在全國GDP的占比從40.6%持續(xù)下降至35.1%，2020～2023年各年占比分別為35.1%、35.2%、35.4%、35.1%。從人均GDP看，“十四五”以來，北方地區(qū)人均GDP維持在南方地區(qū)人均水平的80%左右，2023年北方是南方的80.4%。從居民收入看，2020年南北方人均可支配收入差距相對(duì)穩(wěn)定，2020年北方地區(qū)下降至南方地區(qū)的85.7%，2023年略微下降至84.5%。[1]
顯然，自然稟賦、要素流動(dòng)、市場(chǎng)需求和區(qū)域政策均會(huì)影響中國的區(qū)域發(fā)展差距，而“條件收斂”理論為分析此類差異提供了經(jīng)典框架（Barro, 1997; 2004）。人均產(chǎn)出增長率隨初始人均產(chǎn)出水平的上升而下降，隨穩(wěn)態(tài)值的上升而上升，并與初始水平同穩(wěn)態(tài)值的差距正相關(guān)。其中穩(wěn)態(tài)值（目標(biāo)值）由一系列決策變量和環(huán)境變量所決定，私人的決策變量包括儲(chǔ)蓄率、閑暇以及出生率等，政府的決策變量包括稅率、政府開支等，環(huán)境變量則包括貿(mào)易規(guī)則、市場(chǎng)化水平、執(zhí)法環(huán)境等。學(xué)界對(duì)國內(nèi)區(qū)域發(fā)展差距的類似收斂性分析不勝枚舉，也曾提出了縮小區(qū)域發(fā)展差距的對(duì)策措施（許召元等，2006）。在南北差距逐步成為焦點(diǎn)話題的情形下，[2]地域文化對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響也日益受到關(guān)注，例如，有學(xué)者提出，儒家文化沿著地域文化與非正式制度影響創(chuàng)新生態(tài)和營商環(huán)境的作用路徑，進(jìn)而對(duì)區(qū)域發(fā)展差距產(chǎn)生影響（黃少安等，2023）。
政府行為尤其是地方政府的行為差異會(huì)導(dǎo)致本地的效率差異（Acemoglu and Melissa, 2010）。長期以來，人們習(xí)慣于用制度差異來解釋國家間的收入差異，認(rèn)為制度是國家性的，卻很少用其解釋國內(nèi)的區(qū)域差異。實(shí)際上，一國內(nèi)部的體制因素同樣具有巨大差異。但是，精準(zhǔn)量化地方政府對(duì)區(qū)域差距的影響仍面臨挑戰(zhàn)。通常用來表示地方政府行為的代理變量，如財(cái)政支出、稅率等，并不能充分刻畫地方政府的行為，因此有待研究的內(nèi)容還有很多。因此，從政策實(shí)踐的角度，縮小區(qū)域發(fā)展差距既需要加強(qiáng)國內(nèi)外通行的做法，如鼓勵(lì)要素流動(dòng)、建立統(tǒng)一大市場(chǎng)、加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持作用等；也需要加強(qiáng)具有中國特色的做法，如東西部、南北方之間的對(duì)口援助以及央企與地方的合作，強(qiáng)化中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共享特性。
優(yōu)化區(qū)域主體功能
優(yōu)化區(qū)域主體功能是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。2006年國家“十一五”規(guī)劃要求編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策，把全國國土空間分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》于2010年發(fā)布，2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，2024年自然資源部發(fā)布《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術(shù)指南》，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)三類主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌能源安全、文化傳承、邊疆安全等空間安排，疊加劃定能源資源富集區(qū)、邊境地區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)等其他功能區(qū)，形成了“3＋N”的主體功能分區(qū)體系。
主體功能區(qū)戰(zhàn)略的科學(xué)基礎(chǔ)與地域功能理論密切相關(guān)。地域功能是指各個(gè)地域單元，在國土空間某個(gè)整體范圍內(nèi)（如市域、省域、國域），按照實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)（如全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、繪制一幅美麗中國藍(lán)圖等目標(biāo)）的要求，所發(fā)揮的作用、所扮演的角色，而主體功能區(qū)戰(zhàn)略以及空間規(guī)劃則是對(duì)不同的地域功能在空間上進(jìn)行合理優(yōu)化配置（樊杰，2007；樊杰等，2023）。隨著地域功能的動(dòng)態(tài)演化以及國家構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，在主體功能區(qū)建設(shè)上需要高度關(guān)注三個(gè)方面的事項(xiàng)。
第一是主體功能的變化以及對(duì)復(fù)合功能的綜合考慮。從建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)、構(gòu)建新發(fā)展格局的新要求出發(fā)，主體功能區(qū)應(yīng)由強(qiáng)調(diào)區(qū)域特色主體功能分工向以特色主體功能分工為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)要素流動(dòng)和區(qū)域一體化轉(zhuǎn)型升級(jí)，統(tǒng)籌各類功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)-生態(tài)-社會(huì)效益同步提升、縮小地區(qū)間發(fā)展水平差距。應(yīng)豐富城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的功能。城市化地區(qū)由以往大規(guī)模人口集聚和工業(yè)化地區(qū)的功能定位，調(diào)整為科技創(chuàng)新資源高度集聚、新質(zhì)生產(chǎn)力和新型工業(yè)化重點(diǎn)布局、更多履行科技創(chuàng)新策源地和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展高地的功能定位。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的定位應(yīng)順應(yīng)大眾消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和大食物觀的變化規(guī)律，由以往重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)糧食安全生產(chǎn)和保障基地建設(shè)的功能定位，調(diào)整為農(nóng)林牧漁等農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化、商品化生產(chǎn)地區(qū)。
第二是做好不同空間尺度的連接。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出，主體功能區(qū)規(guī)劃主要適用于全國和省域大空間尺度，此后的省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃確定了縣域的主體功能，但并未細(xì)化到更基層的空間單元，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政單元確立覆蓋全域的主體功能。在當(dāng)前空間信息采集分析技術(shù)快速進(jìn)步和治理精細(xì)化的形勢(shì)下，應(yīng)在“3＋N”主體功能分區(qū)框架下，承接上一級(jí)空間單元主體功能的要求，向更基層的空間單元確立主體功能，并配套相應(yīng)的支持政策。
第三是主體功能區(qū)空間布局的優(yōu)化。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略以來，“兩橫三縱”的城市化發(fā)展格局、“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局以及“兩屏三帶”的生態(tài)安全格局基本形成。在堅(jiān)持主體功能區(qū)戰(zhàn)略基本格局的前提下，應(yīng)優(yōu)化主體功能區(qū)布局，鞏固農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)格局，筑牢重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)格局，完善以“兩橫三縱”、19個(gè)城市群和若干都市圈為骨架的城市化地區(qū)格局，充分發(fā)揮主體功能區(qū)建設(shè)對(duì)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性作用。
發(fā)揮沿海地區(qū)的動(dòng)力源作用
沿海地區(qū)是國家區(qū)域重大戰(zhàn)略多重疊合地區(qū)，京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、海南全面深化改革開放等“3＋2＋1”六大區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了引領(lǐng)作用。其中，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)再加上山東、福建、遼寧三省2023年的GDP占全國GDP的57.6%。國家戰(zhàn)略的多重疊合不是戰(zhàn)略的簡(jiǎn)單堆積，而是通過多個(gè)戰(zhàn)略疊加提高戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，推動(dòng)資源的高效配置，從而進(jìn)一步增強(qiáng)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長極的帶動(dòng)作用。
沿海地區(qū)要瞄準(zhǔn)國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)前沿、增強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力和國際影響力。京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展自戰(zhàn)略實(shí)施之初，其重要定位均是建設(shè)具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群。而海南自由貿(mào)易港則是對(duì)標(biāo)國際高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，聚焦貿(mào)易投資自由化便利化，將海南自由貿(mào)易港打造成為引領(lǐng)我國新時(shí)代對(duì)外開放的重要門戶，力爭(zhēng)到21世紀(jì)中葉，全面建成具有較強(qiáng)國際影響力的高水平自由貿(mào)易港。
京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)是我國科教資源最為密集的地區(qū)，各自具有顯著的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。京津冀擁有懷柔綜合性國家科學(xué)中心，集中了最多的國家級(jí)科研機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室；長三角地區(qū)擁有上海張江、安徽合肥兩個(gè)綜合性國家科學(xué)中心，以及眾多國家大科學(xué)裝置和國家級(jí)實(shí)驗(yàn)室；粵港澳大灣區(qū)擁有粵港澳大灣區(qū)國家技術(shù)創(chuàng)新中心、大灣區(qū)量子科學(xué)中心，在生物醫(yī)藥、新材料、新能源、信息技術(shù)等領(lǐng)域具有很強(qiáng)的研發(fā)實(shí)力。要聚焦沿海城市群、重點(diǎn)都市圈和資源富集地做強(qiáng)制造業(yè)基地，引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力向城市群都市圈集中布局，將環(huán)渤海、長三角、粵港澳大灣區(qū)作為產(chǎn)業(yè)升級(jí)的核心載體，發(fā)揮高知人群集聚的優(yōu)勢(shì)，培育創(chuàng)新發(fā)展的引擎，大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)東部地區(qū)三大區(qū)域重大戰(zhàn)略的科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大幅提升國家在科技經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國際影響力。同時(shí)，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢(shì)，整合沿海地區(qū)的發(fā)改、科技、工信、國資、教育等部門力量，瞄準(zhǔn)芯片、軟件、材料等卡脖子環(huán)節(jié)，面向未來產(chǎn)業(yè)，制定任務(wù)清單，確定龍頭企業(yè)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和攻堅(jiān)方向，做到方向明確、方案可行，全方位配套人才、資金、國際交流與合作等有關(guān)政策，并建立各層級(jí)、各領(lǐng)域常態(tài)化的交流協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化和區(qū)域創(chuàng)新合作。
發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)、海南自由貿(mào)易港、北部灣地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)與北部灣地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)合作、設(shè)施互聯(lián)和戰(zhàn)略互動(dòng)，提升戰(zhàn)略地位，增強(qiáng)區(qū)域?qū)嵙Γ纬苫浉郯拇鬄硡^(qū)-海南自由貿(mào)易港-北部灣地區(qū)-東盟地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移國際合作布局，共同打造中國“灣區(qū)”合作發(fā)展典范。
讓都市圈發(fā)揮更大作用
城市群和都市圈是城鎮(zhèn)化的主要空間形態(tài)，構(gòu)建和發(fā)展都市圈是推動(dòng)超大特大城市加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主要措施。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于都市圈的界定依然存在諸多爭(zhēng)議和探討。國外對(duì)都市圈的空間范圍界定通常依賴于通勤指標(biāo)，而國內(nèi)缺乏對(duì)通勤指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)，且直接準(zhǔn)確表征地域功能聯(lián)系的其他指標(biāo)數(shù)據(jù)也較為匱乏，因此可采用以人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以縣為基本空間單元的間接方法進(jìn)行界定。這種方法既避免了對(duì)通勤等聯(lián)系數(shù)據(jù)的過度依賴，也能夠較好地反映外圍地區(qū)自下而上的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化過程，是符合中國現(xiàn)實(shí)的合理方法。使用2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，按照確定具備都市圈中心城市規(guī)模實(shí)力的城市、都市圈中心城市的空間范圍、都市圈外圍地區(qū)的空間范圍以及結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行空間范圍控制和調(diào)整的四步劃分法，對(duì)中國都市圈進(jìn)行間接意義上的識(shí)別與界定，最終界定得到全國32個(gè)都市圈，東部、中部、西部及東北地區(qū)分別有15個(gè)、6個(gè)、7個(gè)和4個(gè)都市圈（劉云中、劉嘉杰，2020、2023）。
優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，要加大力度推行都市圈同城化發(fā)展。按照通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、生活便利共享的目標(biāo)培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。加強(qiáng)都市圈交通設(shè)施建設(shè)和管理，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“零距離”換乘和一體化服務(wù)，提升城際通勤效率，為都市圈同城化打下堅(jiān)實(shí)的硬件基礎(chǔ)。順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、推動(dòng)中心城市與周邊城市形成“總部＋基地”“研發(fā)＋生產(chǎn)”“生產(chǎn)＋服務(wù)”的協(xié)作，構(gòu)建中心至外圍梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮椎漠a(chǎn)業(yè)格局。加快公共服務(wù)共建共享和市場(chǎng)一體化建設(shè)，有序疏解超大特大城市過度集中的高等教育和優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，與周邊城市開展優(yōu)質(zhì)中小學(xué)、三級(jí)醫(yī)院等多模式合作辦學(xué)辦醫(yī)，為都市圈同城化創(chuàng)造良好的人文環(huán)境。
更好發(fā)揮都市圈作用，要縮小社會(huì)保障差距，加快城鄉(xiāng)區(qū)域融合發(fā)展。在社會(huì)保障方面，城鄉(xiāng)區(qū)域間的統(tǒng)籌機(jī)制基本完善，2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，標(biāo)志著我國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障體系正式建立。2016年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的制度融合。與此同時(shí)，社會(huì)保障水平在城鄉(xiāng)區(qū)域以及保障類型適用方面仍然存在較大差異，就全國平均水平而言，2023年城鄉(xiāng)居民的人均基本養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)職工的人均基本養(yǎng)老金差距明顯，前者僅為后者的5.7%，也就是有17倍的差距。據(jù)估算，2023年參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的5.45億人中，只有約1億人為城鎮(zhèn)居民，4.45億人為農(nóng)村居民，農(nóng)村居民占參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的比重為81.7%，城鎮(zhèn)居民的比重僅為18.3%（劉云中，2024）。未來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老的實(shí)際保障水平差異會(huì)演化為保障種類即城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本保障之間的差異，因此迫切需要縮小保障水平的差距，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域融合，降低要素流動(dòng)成本。
把有條件的省際交界地區(qū)打造成新的區(qū)域增長極
我國的省際交界地區(qū)一直是發(fā)展的難點(diǎn)地區(qū)。在自然地理?xiàng)l件方面，省際交界地區(qū)往往位于山地、丘陵或高原等復(fù)雜地形區(qū)域，開發(fā)難度較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高；在行政管理方面，省際交界地區(qū)受到行政區(qū)劃限制，容易出現(xiàn)政策、資源、市場(chǎng)的分割和碎片化，難以形成有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)鏈條；在交通區(qū)位方面，省際交界地區(qū)距離中心城市或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較遠(yuǎn)，通常較難獲得中心城市的輻射帶動(dòng)，而本地的資源和人才向中心城市流動(dòng)較多。省際交界地區(qū)的發(fā)展也一直是國家區(qū)域政策的重要關(guān)注點(diǎn)，2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，明確提出加強(qiáng)省際交界地區(qū)合作，建立健全跨省城市政府間聯(lián)席會(huì)議制度，完善省際會(huì)商機(jī)制。經(jīng)過多年的努力，省際交界地區(qū)的發(fā)展條件發(fā)生了顯著的變化。一方面，在交通基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上取得了顯著進(jìn)展，包括高速公路、鐵路、航空、寬帶網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等在內(nèi)的多種設(shè)施的完善，提高了省際交界地區(qū)的便利性和通達(dá)性，同時(shí)，便捷地接入數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為這些地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有力支撐。另一方面，隨著省域內(nèi)中心城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，原來處于經(jīng)濟(jì)吸引力斷裂點(diǎn)位置的省際交界地區(qū)，可能成為多個(gè)中心城市輻射帶動(dòng)的交叉重疊地區(qū)，匯聚多重優(yōu)勢(shì)。在實(shí)踐中也可以看到，部分省份推行了省域副中心城市的模式，如河南的南陽、江西的贛州、湖南的衡陽等，通過推動(dòng)除省會(huì)城市之外的城市發(fā)展，帶動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，這也為省際交界地區(qū)的發(fā)展帶來了機(jī)遇。因此，非常有必要把有條件的省際交界地區(qū)打造成新的區(qū)域增長極，積累省際合作經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高區(qū)域發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和包容性。以兩個(gè)具體的省際交界地區(qū)發(fā)展為例。
一是粵湘贛交界地區(qū)。粵湘贛三省交界的韶關(guān)、贛州、郴州三市2023年的國內(nèi)生產(chǎn)總值近萬億元，面積約7.6萬平方公里。這一地區(qū)關(guān)鍵戰(zhàn)略資源豐富，江西離子型稀土資源儲(chǔ)量占全國同類稀土資源保有儲(chǔ)量的60%以上，而贛州儲(chǔ)量就占江西全省90%以上；郴州是“中國有色金屬之鄉(xiāng)”，白銀產(chǎn)量全國第一；韶關(guān)凡口鉛鋅礦是我國乃至亞洲已探明地質(zhì)儲(chǔ)量和鉛鋅精礦生產(chǎn)量最大礦山之一。三市都是國家老工業(yè)城市，制造業(yè)基礎(chǔ)較好，又都是全國革命老區(qū)振興發(fā)展的重要地區(qū)，客家文化、嶺南文化、湖湘文化等積淀深厚，文脈相通。可以粵湘贛三省交界的韶關(guān)、贛州、郴州為空間載體構(gòu)建跨省級(jí)行政區(qū)合作區(qū)，打造新的區(qū)域增長極。二是蘇魯豫皖交界區(qū)域。這主要包括徐州、棗莊、濟(jì)寧、菏澤、商丘、亳州、淮北、宿州等八個(gè)地級(jí)市，面積超過7萬平方千米，2023年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到3萬億元。蘇魯豫皖交界區(qū)域受多個(gè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略覆蓋，疊加效應(yīng)強(qiáng)，可深度融入長三角一體化發(fā)展、中部崛起、中原城市群等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。位于蘇魯豫皖交界區(qū)域的各市有豐富的歷史文化資源，如徐州是楚漢文化的中心，濟(jì)寧是孔孟之鄉(xiāng)、儒家文化的發(fā)祥地，商丘擁有豐富的漢代文化、古城文化和紅色文化，菏澤是“牡丹之都”。蘇魯豫皖交界區(qū)域的重要產(chǎn)業(yè)如煤炭、化工、紡織、機(jī)械等，在其轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，也需要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各城市的協(xié)同。可積極推動(dòng)蘇魯豫皖交界區(qū)域城市間的合作，建成新的區(qū)域增長極。
省際交界地區(qū)的發(fā)展需要細(xì)致的政策設(shè)計(jì)。首先，要探索完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制，可以推廣借鑒廣東等省份在省內(nèi)不同城市共建產(chǎn)業(yè)園的經(jīng)驗(yàn)做法，同時(shí)在較為發(fā)達(dá)和不夠發(fā)達(dá)的城市共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，按照協(xié)商比例分享稅收和產(chǎn)值，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地合作共建園區(qū)的新路徑。其次，要著力推動(dòng)交界區(qū)域要素市場(chǎng)一體化，推動(dòng)交界區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，建立統(tǒng)一高效、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的要素市場(chǎng)，如人才的資格互認(rèn)、發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的省際協(xié)調(diào)等。最后，對(duì)省際交界地區(qū)的發(fā)展提供財(cái)政金融等政策支持，如設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)支持資金以及省際交界區(qū)域合作發(fā)展種子基金等。
建立良性的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要?jiǎng)恿υ慈◤埼宄＃?017；科斯和王寧，2013）。事實(shí)上，這一機(jī)制并非事先設(shè)計(jì)，而是當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮涌來后，因政府角色逐步演變而出現(xiàn)，如果說企業(yè)家是生產(chǎn)要素的組合者，地方政府則是生產(chǎn)要素平臺(tái)的搭建者。地方政府通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)、改善投資環(huán)境，吸引生產(chǎn)要素到本地聚集并優(yōu)化配置，以帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)總量、就業(yè)、財(cái)政收入等增長，即所謂的“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”。而中央政府按照不同時(shí)期的情況設(shè)定目標(biāo)，調(diào)整中央和地方政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，從而滿足參與者的參與約束和激勵(lì)約束，這被視為政府間財(cái)政關(guān)系能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要原因（呂冰洋、胡深，2024）。
當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，需要重構(gòu)地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，既包含一個(gè)意愿問題，即想不想的問題，還包含一個(gè)能力問題，即會(huì)不會(huì)的問題。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的能力、辦法或模式從哪里來？頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于“指方向、劃底線”，說清楚大的方向、目標(biāo)，什么事情能做，什么事情不能做，什么樣的局面要避免。在此前提下，究竟什么樣的辦法符合實(shí)際，能夠有效推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，這不是事先計(jì)劃好的，不是坐在辦公室里想出來的，而是源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一線的探索、試錯(cuò)、比較、競(jìng)爭(zhēng)。因此，仍然需要強(qiáng)調(diào)地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要性。與高速增長期相比，地方競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容也有調(diào)整，包括促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的營商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)，培育創(chuàng)新環(huán)境、聚集創(chuàng)新資源、成為區(qū)域創(chuàng)新中心和創(chuàng)新型城市的競(jìng)爭(zhēng)，吸引中高級(jí)生產(chǎn)要素、形成不同類型勞動(dòng)者合理分工結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，搭建具有創(chuàng)造性、包容性、穩(wěn)定性內(nèi)在一致的社會(huì)治理方式等。當(dāng)前，地方政府受到的約束發(fā)生了很大變化，如地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的變化，土地出讓金收入減少、土地財(cái)政依賴度降低，一般性財(cái)政收入尤其是工商企業(yè)稅收和個(gè)人所得稅等稅收收入的重要性提高，同時(shí)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴度提高，等等。這意味著地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)、提升競(jìng)爭(zhēng)力的壓力和動(dòng)力都在上升。而伴隨《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的實(shí)施，地方政府過去慣常使用的補(bǔ)貼、優(yōu)惠等措施面臨著更加嚴(yán)格的審查。
建設(shè)能力強(qiáng)、意愿足、易監(jiān)督的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)構(gòu)應(yīng)把握好以下兩個(gè)方面。中央層面的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定國家戰(zhàn)略和政策，統(tǒng)籌跨部門、跨區(qū)域的合作，并對(duì)政策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。省級(jí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)根據(jù)國家級(jí)政策和規(guī)劃，制定省級(jí)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具體方案，協(xié)調(diào)省內(nèi)各地市的發(fā)展工作，解決省內(nèi)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)問題，促進(jìn)省內(nèi)區(qū)域的均衡發(fā)展。深化財(cái)稅改革，保障穩(wěn)健的地方財(cái)政，優(yōu)化地方稅收體系，賦予地方更多的主體稅種權(quán)限，如部分消費(fèi)稅和環(huán)境保護(hù)稅，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅收收入體系，增強(qiáng)地方財(cái)政能力，同時(shí)完善中央與地方的稅收分享機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整稅收分享比例。
增強(qiáng)次區(qū)域韌性，構(gòu)筑空間安全格局
在未來一段時(shí)間內(nèi)，國際環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性加大，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益多元和復(fù)雜，需要建設(shè)戰(zhàn)略腹地、做好產(chǎn)業(yè)備份和區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管控。理論上，這要求明確何謂安全的區(qū)域空間格局，如何科學(xué)表達(dá)復(fù)雜結(jié)構(gòu)下的區(qū)域發(fā)展韌性。這涉及多個(gè)維度，如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)等，需要構(gòu)建包含多個(gè)要素的評(píng)估區(qū)域發(fā)展韌性的指標(biāo)體系，開發(fā)適用于復(fù)雜經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長測(cè)度方法。區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性的相關(guān)文獻(xiàn)表明，雖然現(xiàn)在已經(jīng)有可以較為清晰地描述區(qū)域在受到貿(mào)易、自然災(zāi)害以及重大疫情等多種沖擊后靜態(tài)表現(xiàn)的觀察指標(biāo)，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性可能仍然是待討論且含混的詞語（Arcidiacono, 2023）。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)安全有兩個(gè)視角，第一個(gè)是單區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)能力，也就是單個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的韌性，這主要是與區(qū)域自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)；第二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的韌性，這就需要在復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的條件下，利用大數(shù)據(jù)、復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)修復(fù)等多種方法模擬復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)受到?jīng)_擊后的反應(yīng)。我國地域廣闊、區(qū)域差異較大，是典型的多中心網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)安全的兩個(gè)視角都不可或缺。需要從理論和實(shí)證上更加精準(zhǔn)地分析我國未來區(qū)域和城鎮(zhèn)空間的韌性，避免局部風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)，從而更好地推進(jìn)我國戰(zhàn)略腹地和戰(zhàn)略空間的建設(shè)與調(diào)整。
在多層次的空間結(jié)構(gòu)中構(gòu)建戰(zhàn)略腹地，主要任務(wù)是增強(qiáng)次區(qū)域韌性。次區(qū)域的劃分首先需要明確東、中、西、東北四大板塊的細(xì)分，其次是要結(jié)合城市群的分布格局，關(guān)鍵在于確定好特定區(qū)域和城市群的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展冗余量，使之具備較快修復(fù)的能力。同時(shí)，還要有利于國際發(fā)展空間的拓展，形成相對(duì)均衡的區(qū)域格局，做好次區(qū)域間的網(wǎng)絡(luò)化連接。由于我國區(qū)域發(fā)展不平衡依然存在，戰(zhàn)略腹地和產(chǎn)業(yè)備份需要在中西部地區(qū)和轉(zhuǎn)型困難地區(qū)培育新的增長極，促進(jìn)形成更均衡的區(qū)域空間格局。
注釋
[1]中國內(nèi)地南北方通常以“秦嶺—淮河”線為分界線、以省級(jí)行政單元?jiǎng)澐郑戏桨ò不铡⒔K、浙江、上海、湖北、湖南、四川、重慶、貴州、云南、廣西、江西、福建、廣東、海南、西藏，共16個(gè)省級(jí)行政區(qū)；北方包括北京、天津、內(nèi)蒙古、新疆、河北、甘肅、寧夏、山西、陜西、青海、山東、河南、遼寧、吉林、黑龍江，共15個(gè)省級(jí)行政區(qū)。
[2]如國家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司2024年發(fā)布的“十五五”規(guī)劃前期研究第二批研究課題列有“在扭轉(zhuǎn)南北分化趨勢(shì)的主攻方向和任務(wù)舉措研究”。
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Safeguard High-Quality Development and High-Level Security Through Optimizing Regional Economic Layout
Liu Yunzhong
Abstract: In order to safeguard high-quality development and high-level security through optimizing regional economic layout, it is necessary to clarify the dynamic evolution of regional development gap and its driving factors, and narrow the gap through measures such as factor flow, unified market construction and financial transfer payment. Specifically, it is necessary to optimize the "3+N" main functional zones system, promote the dynamic adjustment of functional zones and the coordination of composite functions, strengthen the leading role of coastal areas as economic growth poles, and promote the integration of science and innovation industries in the Beijing-Tianjin-Hebei region, the Yangtze River Delta, and the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. In addition, a more balanced and secure spatial pattern should be built through the cultivation of urban development of metropolitan areas, the creation of new growth poles in inter-provincial border areas, the reconstruction of local competition mechanisms, and the enhancement of subregional resilience.
Keywords: regional economic layout, high-quality development, high-level security, regional coordinated development, main functional zones
責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕梁麗琛
