【摘要】數(shù)字法治政府建設(shè)蘊(yùn)含著數(shù)字政府和法治政府兩種核心要素，實現(xiàn)二者的深度融合和有機(jī)統(tǒng)一是數(shù)字法治政府建設(shè)的重點和目標(biāo)。然而，數(shù)字技術(shù)在實現(xiàn)決策科學(xué)化、政府服務(wù)高效化以及治理精細(xì)化的同時，不可避免面臨著“數(shù)字鴻溝”“算法黑箱”“責(zé)任主體邊界模糊”等法律風(fēng)險。在法治軌道上全面推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)從提高立法對算法決策公正性和公開性的保障水平、實行多樣化責(zé)任分配規(guī)則、加大數(shù)字行政過程中公民權(quán)利的法治保障力度等方面著手，充分利用法治的治理手段規(guī)范數(shù)字政府建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字政府 算法決策 法治軌道 自動化行政

【中圖分類號】D63/D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.010

【作者簡介】肖健康、冉富強(qiáng)，河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。

習(xí)近平總書記指出：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”[1]隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，國家加快利用數(shù)字技術(shù)全面推進(jìn)全國一體化在線服務(wù)平臺和一體化數(shù)據(jù)體系建設(shè)，電子政務(wù)工程持續(xù)升級、迭代和重塑，政府管理邁入數(shù)字化時代。在行政治理領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用引發(fā)治理方式的深刻變革，算法作為重要的數(shù)字技術(shù)催生了自動化行政。同時，自動化技術(shù)在多樣化場景下得到廣泛應(yīng)用，并因其高效處理復(fù)雜數(shù)據(jù)的優(yōu)勢有效提升了行政效率。然而，數(shù)字治理過程中還存在諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)。因此，數(shù)字政府建設(shè)需要法治的引導(dǎo)和保障，在法治的軌道上推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)是時代發(fā)展的必然要求。

數(shù)字法治政府的內(nèi)涵及治理特點

推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)，首先需要從理論層面明確數(shù)字法治政府的內(nèi)涵。數(shù)字法治政府由數(shù)字政府與法治政府兩個核心要素組成，但其并非僅是數(shù)字政府和法治政府的簡單疊加，而是數(shù)字要素與法治要素的深度融合、有機(jī)統(tǒng)一。具體而言，法治政府的數(shù)字化、數(shù)字政府的法治化是數(shù)字法治政府的兩種具體的理論表現(xiàn)形態(tài)，也是明確數(shù)字法治內(nèi)涵的兩個重要維度。一方面，就法治政府?dāng)?shù)字化維度而言，其實質(zhì)在于利用數(shù)字技術(shù)對行政權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制和約束；另一方面，立足于數(shù)字政府法治化角度，數(shù)字政府建設(shè)離不開法治的保障和調(diào)整，以此來解決數(shù)字政府建設(shè)中面臨的諸多挑戰(zhàn)與風(fēng)險。發(fā)揮法治對數(shù)字政府建設(shè)的引導(dǎo)和保障作用，重點在于規(guī)范政府治理手段、范圍、模式等，從而能夠更加清晰地預(yù)判政府治理效能。數(shù)字政府的治理特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

以數(shù)字技術(shù)為抓手實現(xiàn)自動化行政。隨著數(shù)字技術(shù)的迅猛發(fā)展，行政權(quán)力與數(shù)字技術(shù)深度融合，以數(shù)據(jù)為模型、數(shù)字平臺為依托，以算法分析作為技術(shù)手段的自動化技術(shù)極大增強(qiáng)了公共事務(wù)處理的效率和效能。數(shù)字技術(shù)賦能對政府運(yùn)行模式影響深刻，主要表現(xiàn)為：在自動化執(zhí)法中，借助算法對復(fù)雜數(shù)據(jù)進(jìn)行及時、高效的處理，提升行政管理效率，為政務(wù)服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型及高效智能的法治政府建設(shè)提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。在具體實踐中，“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”等數(shù)字平臺已在政府工作系統(tǒng)中得到普遍運(yùn)用，在數(shù)字政府平臺帶動下，全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)加速推進(jìn)，增強(qiáng)了政府?dāng)?shù)字化履職能力，進(jìn)而提升了公共服務(wù)質(zhì)量。此外，算法技術(shù)也廣泛用于行政許可、行政處罰等領(lǐng)域，極大提高了行政執(zhí)法的自動化水平。

借助數(shù)字平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和協(xié)同治理。隨著政務(wù)平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，不同平臺間數(shù)據(jù)傳輸、共享及業(yè)務(wù)的有效協(xié)同得以實現(xiàn)，全國一體化數(shù)字平臺逐步形成。隨著全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)的有序推進(jìn)，不同類型的政務(wù)數(shù)據(jù)借助全國一體化數(shù)字平臺得以高效傳播、流動和聚集，不同地區(qū)、層級和類別的政府部門之間能夠快速實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、政府的高效管理及行政流程的優(yōu)化和升級。數(shù)據(jù)是實現(xiàn)協(xié)同治理的基本載體和重要依據(jù)。政務(wù)數(shù)據(jù)在全國統(tǒng)一數(shù)字平臺全面共享，不同層級政府部門和地區(qū)之間能夠獲取的數(shù)據(jù)資源不斷擴(kuò)大，為政府科學(xué)合理履職及業(yè)務(wù)開展提供了數(shù)據(jù)支撐。

以數(shù)據(jù)為依托優(yōu)化資源配置。數(shù)字治理是在借助算法等數(shù)字技術(shù)對數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、整合、優(yōu)化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)自動化決策，從而提升治理效能的新型治理模式。根據(jù)國務(wù)院辦公廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2022年10月，政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上可辦率達(dá)到90%以上。[2]進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)字平臺建設(shè)既能實現(xiàn)各級政府部門間數(shù)據(jù)的有效傳播集成，又能在為行政相對人提供多樣便捷服務(wù)的同時優(yōu)化政務(wù)數(shù)據(jù)資源配置，還有助于以數(shù)據(jù)賦能各級政府部門自動化決策。實踐中，數(shù)字政務(wù)平臺能夠根據(jù)群眾的訴求對相關(guān)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行智能化分析，更加高效且精準(zhǔn)滿足多方需求。此外，通過對公共數(shù)據(jù)的整合和優(yōu)化，有利于實現(xiàn)治理手段的多樣化和創(chuàng)新性，促進(jìn)政府治理效能的不斷提升。借助云計算能夠?qū)φ?wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的分析和算法決策，更加科學(xué)、完整、動態(tài)把握政務(wù)服務(wù)的真實運(yùn)行狀況，進(jìn)而推動政務(wù)服務(wù)更具主動性、前瞻性。

在法治軌道上推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的必要性

算法決策缺乏公平性和公開性。一是算法決策的公平性缺失。實踐中，部分行政人員完全把算法決策作為行政執(zhí)法的依據(jù)，而忽略了倫理道德、情感因素、客觀執(zhí)法環(huán)境的差異等執(zhí)法考慮因素，導(dǎo)致其在行政和執(zhí)法過程中可能采用“一刀切”的工作模式。這既不利于發(fā)揮行政裁量的靈活性優(yōu)勢，也不利于公平正義的實現(xiàn)。二是算法決策的公開性缺失。出于行政運(yùn)行安全性及保護(hù)算法設(shè)計知識產(chǎn)權(quán)等因素的考慮，與算法決策相關(guān)的信息通常不予公開，計算模型是算法決策運(yùn)行的根據(jù)，算法決策的不公開意味著與之相關(guān)的代碼編程和模型也不為外界所知，行政相對人很難知悉算法決策的運(yùn)作原理、決策邏輯，從而產(chǎn)生信任危機(jī)。此外，與算法決策相關(guān)的數(shù)據(jù)信息公開性不足導(dǎo)致信息流動不暢，加之城鄉(xiāng)、年齡、教育程度等因素影響使得民眾在信息獲取能力等方面存在較大差距，“數(shù)字鴻溝”問題由此產(chǎn)生。[3]

責(zé)任主體間責(zé)任邊界不清晰。實踐中，數(shù)字政府建設(shè)往往采取公私合建的方式，在政府主導(dǎo)的同時以市場運(yùn)作充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)性優(yōu)勢。具體而言，在數(shù)字政府建設(shè)過程中，由于行政機(jī)關(guān)對數(shù)字平臺的算法邏輯并不通曉，使得政府部門將一部分政務(wù)和執(zhí)法工作交由企業(yè)技術(shù)平臺具體負(fù)責(zé)。這種方式極易引發(fā)公私主體間責(zé)任分配模糊、責(zé)任邊界不清、刻意規(guī)避自身責(zé)任等問題，最終導(dǎo)致“問責(zé)難”，進(jìn)而增加確定責(zé)任承擔(dān)主體的難度。

完善數(shù)字政府建設(shè)的法治保障體系

數(shù)字政府建設(shè)并非一帆風(fēng)順，先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)在發(fā)揮自身高效、便捷治理優(yōu)勢的同時，不可避免帶來“數(shù)字鴻溝”“數(shù)據(jù)孤島”“算法黑箱”等挑戰(zhàn)與風(fēng)險。當(dāng)前我國數(shù)字政府建設(shè)具有技術(shù)先行、規(guī)范建設(shè)相對滯后的特點，[4]為了應(yīng)對當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)所面臨的一系列風(fēng)險和挑戰(zhàn)，需要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用。

提高立法對算法決策公正性和公開性的保障水平。首先，科學(xué)劃定自動化行政的邊界。對于事實清楚、簡單且爭議不大的事項，可以借助自動化系統(tǒng)完成。[5]當(dāng)涉及價值判斷尤其是需要根據(jù)事實和規(guī)范進(jìn)行復(fù)雜分析的事項時，通常無法通過自動化決策得到合理結(jié)果。全自動裁量的適用意味著難以照顧到個案的特殊性，無法對個人行使裁量權(quán)，僅是根據(jù)過去相類似的事項為參考自動生成一個線性結(jié)論。[6]因此，對于具有裁量空間的事項，應(yīng)主要借助于人的主觀裁量進(jìn)行決策，智能機(jī)器只承擔(dān)一些輔助性工作。其次，打造算法決策程序公開機(jī)制。第一，以行政公開原則為指導(dǎo)實現(xiàn)算法決策規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制和原理的透明化。第二，保障民眾的互聯(lián)網(wǎng)接入權(quán)。如果實踐中存在侵犯互聯(lián)網(wǎng)接入權(quán)等行為，應(yīng)當(dāng)賦予行政相對人通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式實現(xiàn)救濟(jì)的權(quán)利。第三，明確政府?dāng)?shù)據(jù)共享規(guī)則和開放標(biāo)準(zhǔn)。政務(wù)數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和共享規(guī)則的明確有助于克服“信息孤島”“信息壁壘”等難題，完善協(xié)同共治機(jī)制。具體來說，一是在對政務(wù)數(shù)據(jù)分類分級的基礎(chǔ)上實行定期評估和動態(tài)調(diào)整，進(jìn)一步明確政務(wù)數(shù)據(jù)共享、開放的范圍、對象、依據(jù)和目的；[7]二是加強(qiáng)對數(shù)據(jù)共享、開放的監(jiān)管和審查，防止出現(xiàn)由于數(shù)據(jù)過度開放和共享導(dǎo)致的數(shù)據(jù)濫用行為；三是明確政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開放的主體及職責(zé)，建立相關(guān)的激勵和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

實行多樣化責(zé)任分配機(jī)制。由于數(shù)字行政權(quán)責(zé)主體的模糊性多與“算法黑箱”、技術(shù)不透明帶來的因果關(guān)系認(rèn)定與解釋困難、可追溯性差相關(guān)。[8]因此，面對數(shù)字行政中由于“算法黑箱”、自主決策等產(chǎn)生的新情境，有必要基于問題屬性打造不同場景的層級式問責(zé)框架，主要涉及如下內(nèi)容。

一是主觀過錯和過錯推定原則的適用。由于算法決策過程中融入了系統(tǒng)設(shè)計者、營運(yùn)者的主觀思維和主觀判斷，因此，對于算法歧視、算法錯誤所引發(fā)的責(zé)任承擔(dān)問題應(yīng)當(dāng)視具體情況予以區(qū)別對待。如果能夠證明系統(tǒng)設(shè)計人員存在過錯或者過失造成行政相對人權(quán)利受損的，可適用過錯責(zé)任原則；如果政務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計者、營運(yùn)者對于行政相對人遭受侵害無法證明自身不存在過錯的，可適用過錯推定責(zé)任原則，推定系統(tǒng)設(shè)計者、營運(yùn)者對于侵害結(jié)果存在過錯。

二是嚴(yán)格責(zé)任原則的運(yùn)用。無過錯責(zé)任原則有著嚴(yán)格的適用場景要求。此外，只有在專業(yè)程度高、風(fēng)險大、復(fù)雜性突出事項而無法判定因果關(guān)系的情況下，才可以根據(jù)行政相對人受侵害的類型及權(quán)利受損程度適用嚴(yán)格責(zé)任原則。

三是共同責(zé)任原則的出場。在數(shù)字行政場景中，如果多個行政主體共同參與算法決策，進(jìn)而導(dǎo)致行政相對人權(quán)利受損的，若無法判斷具體的責(zé)任原因，則適用共同責(zé)任原則，行政相對人有權(quán)要求每一個參與算法決策的行政主體對自身的損失承擔(dān)連帶責(zé)任。

加大數(shù)字行政過程中公民權(quán)利的法治保障力度。算法的不確定性意味著算法具有動態(tài)性和不可預(yù)測的特點，可能導(dǎo)致算法無法根據(jù)原本的設(shè)計完成預(yù)期目標(biāo)，引發(fā)結(jié)果偏離預(yù)期，降低決策的準(zhǔn)確性，增加決策風(fēng)險，進(jìn)而對公民權(quán)利造成侵害。[9]因此，數(shù)字行政需要法治的引導(dǎo)和保障，這是踐行“以人為本”價值理念的實踐表現(xiàn)，具體而言，可以從以下三個方面著手。

一是加大數(shù)據(jù)安全法治保障力度。第一，明確各方數(shù)據(jù)搜集、管理、使用主體的法律責(zé)任。加強(qiáng)對數(shù)據(jù)流動各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，確保在出現(xiàn)數(shù)據(jù)的濫用等問題時能夠快速鎖定責(zé)任主體。第二，發(fā)揮多方主體的協(xié)同效能。如何對政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行安全保障是一項相對復(fù)雜且專業(yè)的工作，同時，政務(wù)數(shù)據(jù)的管理和流動通常牽涉多方主體，因此，多方主體相互配合與協(xié)同是做好數(shù)據(jù)安全保障工作不可或缺的因素。第三，完善相關(guān)法律保障制度。為了降低數(shù)字應(yīng)用風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)從立法上建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度、應(yīng)急響應(yīng)制度、激勵和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。第四，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)的立法工作，針對不同數(shù)據(jù)建立一套完善的分類、分級保護(hù)制度，[10]在此基礎(chǔ)上設(shè)置對應(yīng)的保護(hù)措施，出臺針對性、具體化的數(shù)據(jù)保護(hù)細(xì)則。

二是明確行政機(jī)關(guān)處理個人信息的法治規(guī)則。當(dāng)前，《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》關(guān)于信息處理的具體規(guī)則、違法處理個人信息應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等問題均存在模糊之處。[11]針對個人信息保護(hù)立法規(guī)則的缺失、模糊等問題，應(yīng)當(dāng)在完善相關(guān)法律條文基礎(chǔ)上確保內(nèi)容的明確性和具體化，針對行政機(jī)關(guān)對個人信息的采集等行為，應(yīng)予以有效的法律規(guī)制，確保所采集的個人信息用于明確且特定的公共目的，防止出現(xiàn)以信息采集之名侵犯公民隱私的現(xiàn)象。

三是加大對行政相對人程序性權(quán)利的保障力度。第一，確保民眾能夠?qū)嵸|(zhì)性參與數(shù)字法治政府建設(shè)。數(shù)字化治理的虛擬化、非當(dāng)場性等特點決定了其能夠擺脫時間、空間等客觀條件的限制，在信息發(fā)布和接收方面更加便捷和高效。因此，應(yīng)進(jìn)一步拓寬民眾參與數(shù)字法治政府建設(shè)的方式、途徑、范圍，促進(jìn)政府決策質(zhì)量的提升。第二，將正當(dāng)程序權(quán)益廣泛地融入自動化的行政流程中。行政機(jī)關(guān)應(yīng)采用數(shù)字行政的方式告知行政相對人權(quán)利義務(wù)，并在數(shù)據(jù)系統(tǒng)中設(shè)置聽取陳述、申辯以及算法解釋義務(wù)等環(huán)節(jié)，不能因數(shù)字技術(shù)的介入而對當(dāng)事人的程序權(quán)利造成減損。第三，保障行政相對人的知情權(quán)。明確行政機(jī)關(guān)在自動化決策中說明理由的職責(zé)和義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就諸如自動化設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作原理、決策準(zhǔn)確率等自動化技術(shù)的相關(guān)信息進(jìn)行充分公開及說明。

注釋

[1]《加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè) 推進(jìn)省以下財政體制改革》，《人民日報》，2022年4月20日，第1版。

[2]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南的通知》，2022年10月28日，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-10/28/content_5722322.htm。

[3]王敬波：《數(shù)字政府的發(fā)展與行政法治的回應(yīng)》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2023年第5期。

[4]余凌云：《數(shù)字政府的法治構(gòu)建》，《中國社會科學(xué)院大學(xué)學(xué)報》，2022年第1期。

[5]馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學(xué)研究》，2019年第1期。

[6]查云飛：《行政裁量自動化的學(xué)理基礎(chǔ)與功能定位》，《行政法學(xué)研究》，2021年第3期。

[7]鄭崢：《政務(wù)數(shù)據(jù)共享的風(fēng)險邏輯與法律治理》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2024年第4期。

[8]王瑩：《算法侵害責(zé)任框架芻議》，《中國法學(xué)》，2022年第3期。

[9]陸小華、陸賽賽：《算法侵害民事公益訴訟的證立及其制度展開》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2024年第5期。

[10]于潤芝：《數(shù)據(jù)犯罪刑法規(guī)制的價值選擇、法益定位及利益識別》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2024年第6期。

[11]王錫鋅：《行政機(jī)關(guān)處理個人信息活動的合法性分析框架》，《比較法研究》，2022年第3期。

Promote Steady Progress in Digital Government Construction on Track of the Rule of Law

Xiao Jiankang Ran Fuqiang

Abstract: The construction of digital rule of law government contains two core elements: digital government and the rule of law government. To realize the deep integration and organic unity of the two is the focus and goal of digital rule of law government construction. However, while realizing scientific decision-making, efficient government services and refined governance, digital technology inevitably faces legal risks such as "digital divide", "algorithm black box" and "blurred boundary of responsible subjects". To comprehensively promote the construction of digital government on the track of the rule of law, efforts should be made to improve the level of legislative protection for the fairness and openness of algorithmic decision-making, implement diversified responsibility allocation rules, increase the legal protection of civil rights in the process of digital administration, and make full use of the governance means of the rule of law to standardize the construction of digital government.

Keywords: digital government, algorithmic decision-making, track of the rule of law, automated administration

責(zé) 編∕方進(jìn)一 美 編∕梁麗琛