摘 要:推進鄉村全面振興是新時代解決“三農”問題的重大戰略。2025年中央一號文件提出，要進一步深化農村改革，扎實推進鄉村全面振興。以深化農村改革推進鄉村全面振興，既是實現農業農村現代化的迫切需要，也是破解城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的必然要求。以深化農村改革推進鄉村全面振興，必須加強黨的領導、尊重農民意愿、堅持因地制宜，持續推動農村改革向縱深發展；穩步推進和完善農村土地“三權分置”制度，加快構建新型農業經營體系，發展壯大新型集體經濟，保障國家糧食安全，促進農民增收，促進城鄉融合。

關鍵詞:深化農村改革 鄉村全面振興 “三農”問題

【中圖分類號】D422 F32 【文獻標識碼】A

習近平總書記指出：“做好2025年‘三農’工作，要以新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，堅持城鄉融合發展，進一步深化農村改革，完善強農惠農富農支持制度，全面推進鄉村振興。”作為推動農業農村發展的國家戰略，推進鄉村全面振興是解決“三農”問題的時代要求，必須以深化農村改革帶動推進鄉村全面振興的體制機制創新，為農業農村發展提供持續的內生動力。2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《深化農村改革實施方案》，習近平總書記在會議上強調要“加快推動重要領域和關鍵環節改革攻堅突破、落地見效”[1]，為新時代全面深化農村改革指明了方向。

2025年中央一號文件以“進一步深化農村改革，扎實推進鄉村全面振興”為主題，明確提出“鼓勵各地實踐探索和改革創新，充分調動廣大黨員干部和農民群眾積極性，激發鄉村全面振興動力活力。”[2]黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》強調：“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。”深化農村改革的頂層設計和制度創新，正是著眼于夯實農業的基礎地位，推進新型工業化、城鎮化和鄉村振興的有機銜接，為中國式現代化提供堅實支撐。認真學習黨的二十屆三中全會精神，要在統籌發展與安全的框架下推進農業農村關鍵領域的深化改革，既要通過改革釋放活力，激發農業農村內生動力，又要筑牢發展基礎，確保農村經濟穩步前行，為推進鄉村全面振興提供持久支撐。

深化農村改革的歷史方位

中國的改革始于農村并率先從農村取得突破

自1978年黨的十一屆三中全會吹響改革開放號角以來，農村改革拉開了中國農業和農村發展的壯闊序幕。改革初期，以安徽鳳陽縣小崗村“大包干”為起點，家庭聯產承包責任制迅速推廣，農村家庭作為農業生產的基本單元正式確立，極大地釋放了農村生產活力。黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，推動農村改革進一步深入，農產品市場逐漸成型，鄉鎮企業崛起，為農業生產實現“豐年有余”奠定了基礎。2006年，我國全面取消農業稅，有力減輕了農民負擔。黨的十七屆三中全會提出“把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求”[3]，進一步明確農村改革方向，加快了農業現代化進程。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”工作，圍繞農業農村改革的重點任務出臺一系列政策文件，基本形成了較為完整的制度框架和政策體系。農村改革的巨大成就，不僅帶來了農村經濟社會的歷史性變化，而且有力地支持了我國經濟社會的深刻變革。

城鄉發展不均衡不充分的問題突出

習近平總書記在《關于〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定〉的說明》中指出：“當前，推動高質量發展面臨的突出問題依然是發展不平衡不充分。”特別強調“農業基礎還不穩固，城鄉區域發展和收入分配差距仍然較大”，明確指出“這些問題都是社會主要矛盾變化的反映，是發展中的問題，必須進一步全面深化改革，從體制機制上推動解決。”[4]從總體上看，農業農村仍然是我國現代化建設的短板，在不同地方不同程度地表現為農民老齡化、農地碎片化和村莊空心化。

一是農民老齡化。據2020年全國人口普查數據顯示，農村60歲及以上人口占比達23.8%，高于城市的15.5%。在農村，傳統“養兒防老”模式已難以維系，社會化養老體系尚未健全，使農村老人的養老形勢更加嚴峻。

二是農地碎片化。小農經營的歷史沿革、緊張的人地關系以及家庭聯產承包責任制的推行等多方面因素，造成一些地方農戶所經營的耕地呈現出細碎、零散和大小不一的特征。

三是農村空心化。根據國家統計局數據，農村人口從1995年的8億減少至2020年的5億。一些宅基地因“建新不拆舊”而荒廢，鄉土文化重建面臨困難，留守兒童、婦女和老人形成“三留守”群體。解決這些深層次問題，需要在城鄉融合發展的戰略框架下，全面深化農村改革，完善體制機制，促進要素雙向流動。

城鄉資源要素配置和流動體制機制亟待健全

以深化農村改革推進鄉村全面振興，既是實現農業農村現代化的迫切需要，也是破解城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的必然要求。在工業化、城鎮化的深度推進下，農村勞動力外流和土地流轉加速，使得現行農村經營體制不能完全適應新形勢的需求，亟須通過深化改革來釋放農村的內生動力。通過優化經營體制，推動要素高效配置，有效激發城鄉融合發展的潛力。同時，以促進農民增收為核心目標，完善強農惠農政策體系，確保農民享受到更大的發展紅利。然而，這不僅是農村內部的改革，更需要放在城鄉融合的大框架中加以推進。通過優化資源配置和促進要素流動，農村改革可以提升國民經濟的穩定性和韌性。關鍵在于建立健全城鄉要素雙向流動和公平交換的體制機制，打破長期存在的結構性障礙，形成城鄉資源高效流動的良性循環。黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”城鄉之間的協同融合發展必將成為推動國家現代化進程的強大動力，引領經濟社會邁向新的階段。以處理好工農關系、城鄉關系推進城鄉融合發展和深化農村改革在當前階段不僅是解決農業農村問題的關鍵一環，更是帶動全局改革的突破口。

以深化農村改革推進鄉村全面振興的重要任務

穩步推進和完善農村土地“三權分置”制度

農村土地承載著經濟發展與民生保障的雙重任務，“三權分置”明晰劃分了土地承包權、經營權和所有權界限，為農民賦予了更靈活的經營權利，解決了長期以來對農地流通的限制。把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。然而，當前農民在承包土地的權益實際市場化程度仍存在不足，如承包權的限制性、宅基地交易的受限，以及集體股權的非流通性等問題，導致農民在信貸融資和產業投入等方面的權利受限。穩步推進和完善農村土地“三權分置”制度，既需要建立科學合理的流轉價格形成機制，防止土地流轉成本不合理上漲，降低農業規模經營的成本負擔，從而促進農業現代化；也需要加強治理，確保集體經濟組織有效運作，防止權力集中在少數人手中，避免“農民集體所有”異化為“少數人掌控”。

加快構建新型農業經營體系

面對“誰來種地”的關鍵問題，我國在保持家庭承包經營基礎性地位的同時，積極推進形成新型農業經營主體，如家庭農場、農民合作社和專業大戶，形成“地由農民種，地由農民管”的長效機制。新型農業經營體系的核心是健全的農業服務體系，由政府、企業、社會組織和合作組織協同參與。政府應逐步從直接提供服務轉向購買服務，并支持農民合作社在生產、銷售和信用等領域擴展服務功能，鼓勵以市場化機制與公共資源結合提升服務效率。農民合作社作為服務體系的重要組成，其在種植養殖、技術指導和市場銷售等方面的多維服務為小農戶提供了可靠支持。但在金融服務方面，農民仍面臨信貸難、抵押難的問題，需要完善合作社信用合作與農村金融體系，為農民融資和市場參與提供支撐。此外，農業服務體系需不斷引入數字化信息技術，推動農業生產和管理現代化，提升服務效率和質量。

發展壯大新型集體經濟

當前，新型農村集體經濟正處于轉型探索期，面臨內部治理薄弱、外部環境復雜等挑戰。農村集體經濟普遍存在以下不足：對政策補助比較依賴，缺乏長遠規劃和市場意識，發展信心不足；規模小，產業鏈短，缺乏競爭力，多停留在初級加工階段；集體資產監管和管理不力，導致資產閑置，影響收益等。對此，應通過選拔具備戰略眼光的領導干部，發揮黨員帶頭作用，凝聚村民共同參與，形成集體經濟發展的強大合力。通過租賃、合作、股份制等方式，保障集體資源的利用效率和分配公平性，實現農產品供給安全與農民基本權益雙贏。集體經濟不應局限于傳統農業，應借助各地資源優勢拓展農業加工、生態旅游、鄉村服務等多種產業，實現一、二、三產業融合，提升農業附加值，并通過村企合作、城鄉對口協作強化產業鏈延伸。通過立法加強風險管理，明確市場準入和經營投資標準，確保集體成員利益不受損失。

保障糧食安全

近年來，在構建多元化食物供給體系、推進糧食節約機制等方面，我國初步形成了覆蓋全產業鏈的糧食保障框架，農業基礎地位更加鞏固。然而，糧食生產仍面臨增產難、成本高、產銷區域發展不平衡等難題，這不僅給糧食安全帶來隱憂，也在一定程度上影響鄉村振興的質量和速度。因此，深化農村改革必須以保障糧食安全為底線，完善糧食生產與流通體制，穩定主要糧食品種的最低收購價政策，優化補貼與保險機制，為種糧農民提供穩定的收益保障。此外，糧食產銷區之間應建立更加完善的利益補償機制，實現糧食資源合理配置。在宏觀調控上，要進一步推進糧食儲備體系的改革，將市場機制和宏觀調控相結合，增強政府調控糧食供給的能力。保障糧食安全更需要在節糧減損上做文章，形成全鏈條的節糧制度和長效機制。糧食安全事關國計民生，深化農村改革的每一步都需圍繞保障糧食安全，確保在推進鄉村全面振興的過程中，筑牢國家糧食安全底線。

促進農民增收

近年來，隨著農村經濟的持續發展，農民收入有了顯著提高，但在當前農產品價格波動、產業鏈條尚未充分延展等背景下，農民增收依舊面臨挑戰。首先，強化產業聯農帶農，鼓勵農民充分利用資源發展家庭經營，增加經營性收入。健全農業產業鏈預警機制，完善價格調控以減少波動，穩定農民的收益來源。再次，穩定和擴大農民工就業是增收的基礎保障，各地需大力開展職業技能培訓，提高農民工的就業和創業能力，幫助其在城市就業市場中獲得長期發展機會。再次，加大對農村金融、補貼和社會保障的政策支持，尤其要關注困難群眾的基本生活需求，擴大惠農補貼的覆蓋面和發放效率，確保農民在社會保障和生活福利上有穩固支撐。最后，深化土地流轉、宅基地利用和集體產權制度改革，增加農民的財產性收入，為農民增收提供長效機制和制度保障。只有在各項政策協同推進、措施落實到位的情況下，才能真正實現農民增收的長期穩定，為鄉村振興注入持續動力。

促進城鄉融合

近年來，城鄉之間融合發展不充分仍是制約資源流動和公共服務均等化的重要障礙。為實現城鄉共建共享，全面深化城鄉融合配套改革勢在必行。這就要求構建統一的戶籍、土地管理、社會保障和公共服務體系，使城鄉居民享有更加平等的基本權益和均衡的公共服務。土地制度改革是實現城鄉融合的重要支點，應加快建立城鄉統一的建設用地市場，保障農民宅基地權益，并將集體經營性用地以合理方式納入市場流轉體系，使農民公平分享土地增值收益。在要素平等交換方面，通過市場化機制取消不合理的城鄉壁壘，確保農民工在勞動報酬、福利待遇等方面享有與城鎮職工同等的權益。同時，改革農村金融服務體系，保障農村存款優先支持鄉村產業發展，提高農村金融服務的覆蓋率和效率。加強人口、資金、技術的雙向流動，確保農村不僅“走出去”也能“引進來”，實現城鄉資源配置更加合理、產業發展更加融合。

以深化農村改革推進鄉村全面振興的基本原則

加強黨的領導

加強黨的領導是深化農村改革推進鄉村全面振興的政治保障。農村改革觸及深層次的利益格局調整，充滿復雜性與挑戰性，只有在黨的堅強領導下，農村改革才能沿著正確方向推進。全面深化改革、實現中國式現代化的根本在于堅持黨的領導。各級黨政“一把手”要貫徹落實黨中央關于農村改革的決策部署，把握農村改革的方向與節奏，親自謀劃、推進農村改革，確保政策精準落實。加強黨的領導還體現在農村基層黨組織的建設上。農村基層黨組織是黨同廣大農民群眾直接聯系的橋梁和紐帶，是貫徹執行農村政策的“最后一公里”。應強化農村基層黨組織的組織力和引導力，帶動群眾積極參與農村改革，并通過選優配強村黨支部書記、整頓軟弱渙散的基層組織，確保農村改革的每一步都行穩致遠。黨的領導為農村改革提供了堅實的政治保證和組織保證，確保農村克服來自各方面的挑戰，實現改革與發展的長遠目標。

尊重農民意愿

農民作為農村改革實踐的直接參與者，對改革的真實需求和具體影響有最深刻的體會。改革越往后，越是難啃的硬骨頭，任務越繁重，越是要尊重農民意愿。應通過有效的動員、引導和教育，幫助農民正確理解個人與集體、局部與整體、短期與長遠的利益關系，能夠增進對改革的理解和支持。改革不僅要保障農民的知情權、參與權和監督權，還應充分激發他們的首創精神，鼓勵基層大膽探索。農民的實踐經驗和智慧為改革創新提供了寶貴資源，使改革更貼合實際，更具可操作性。特別是要貫徹落實好習近平總書記提出的“要堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮”[5]的指示。地方政府的職責是保障農民的知情權、參與權和監督權，確保改革過程公開透明，防止暗箱操作和越權行為。只有在尊重和凝聚農民意愿的基礎上，改革才能得到廣泛的支持，成為推動鄉村全面振興的強大動力。

堅持守正創新

守正創新是我們黨在新時代治國理政的重要思想方法，也是進一步深化農村改革的重大原則。習近平總書記強調“要堅持守正和創新相統一，該改的堅定不移改，不該改的不改。”[6]農村改革必須審慎穩妥推進。習近平總書記還強調“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。”[7]這“四個不能”作為原則底線為農村土地制度改革定方向，劃底線。黨的二十屆三中全會從深化農村改革為鄉村全面振興提供制度支撐的戰略基礎層面，提出“構建城鄉統一的建設用地市場”“加快補齊農村養老服務短板”“多渠道增加城鄉居民財產性收入”“統籌城鄉就業政策體系”“逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金”“促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動”“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度”“制定鄉鎮（街道）履行職責事項清單，健全為基層減負長效機制”等多項改革舉措。2025年中央一號文件細化了這些改革舉措，進一步推動農村改革系統性整體性協同性，既提出“因地制宜發展農業新質生產力”“堅持‘大穩定、小調整’，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點”等具有創新性改革新思路，也有“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房”為農村改革劃定政策底線，從而體現堅持守正與創新統一，破立并舉與先立后破同進，以持續深化改革激發鄉村振興動力活力。

注重因地制宜

歷史經驗表明，從安徽小崗村的“大包干”到“蘇南模式”“溫州模式”，成功的改革實踐無不根植于當地的資源條件和發展需求，深化農村改革必須結合地方實際探索適合自身的發展路徑。習近平總書記強調：“要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。”[8]因地制宜要求黨員干部深入基層，全面掌握本地的資源稟賦、區位條件和產業發展狀況，避免盲目跟風或“一刀切”。通過科學謀劃，找準適合自身的改革賽道，突出地方特色，方能在激烈的競爭中形成優勢。同時，堅持因地制宜不僅要立足于本地實際，還要放眼全局。這樣的改革思路既緊扣國家戰略，又精準契合地方實際，能夠為深化農村改革提供持續動力，實現農村經濟社會的高質量發展。

【本文作者為中國農業大學馬克思主義學院教授；本文系國家社會科學基金重大項目“基層黨組織引領鄉村振興的創新機制研究”（項目批準號：22&ZD029）的階段性成果；中國農業大學馬克思主義學院博士研究生廖敏伶對本文亦有貢獻】

注釋

責編：吳 瑩／美編：王嘉騏