【摘要】農村集體“三資”是農村集體經濟的基礎，不僅關乎農民福祉，還影響農村社會的穩定，乃至國家生態安全和糧食安全。當前，由于農村集體“三資”的產權所有和管理主體具有多元性、管理對象具有復雜性，存在法治化和規范化管理較為滯后、資源開發和資產利用效率不高、資產運營風險防范意識較弱、缺乏有效的監督制約機制等問題。為進一步提升農村集體“三資”管理水平，需要加快實現農村集體“三資”管理的法治化和規范化，推動農村集體“三資”分類目標管理，大力促進農村集體“三資”經營增值，積極推進農村集體“三資”管理數字化，發揮村級黨組織在農村集體“三資”管理中的核心作用。

【關鍵詞】農村集體財產 鄉村全面振興 經營管理

【中圖分類號】F303 【文獻標識碼】A

農村集體“三資”管理是農村集體資金、資產、資源管理的統稱，即將于2025年5月1日起實施的《中華人民共和國農村集體經濟組織法》將其概稱為農村集體財產。農村集體財產包括農村集體所有資源，農村集體所有的建筑物、生產設施、農田水利設施、民用設施和農村人居環境基礎設施，農村集體所有的資金，農村集體所有的接受國家扶持、社會捐贈、減免稅費等形成的財產，農村集體投資興辦的企業和集體持有的其他經濟組織的股權及其他投資性權利，農村集體所有的包括無形資產在內的其他財產等。黨的二十大報告提出“全面推進鄉村振興”，“發展新型農村集體經濟”。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益。”2025年中央一號文件指出：“持續深化農村集體資金、資產和資源管理專項治理。”作為鄉村治理體系中的基礎性工作，農村集體財產管理和運營水平直接關系農業農村現代化進程，是當前補齊短板、推動發展的關鍵所在。因此，對于農村集體“三資”，既要管好，更要用好。

農村集體“三資”管理在鄉村全面振興中的重要意義

農村集體“三資”管理不僅是農村基本經營制度的核心組成部分，也是社會主義基本經濟制度的重要體現，對于發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制經濟的主體地位、促進共同富裕具有重要作用。保障農民權益和集體利益是加強農村集體“三資”管理的核心目標。

首先，農村集體“三資”管理事關農民福祉。農村集體“三資”管理是滿足人民日益增長的美好生活需要的基礎性工作。在農村地區，眾多基礎設施和公共服務資產，如人居環境基礎設施、村莊基本公共服務設施等，直接影響村民日常生活。同時，農村的文化體育等設施也影響村民的精神文化生活品質。新時代以來，鄉村建設取得了顯著成就。然而，在一些偏遠地區和山區，農村便民性資產建設，尤其是后續的維護與管理工作，與其他地區相比仍存在差距，亟須進一步關注和投入。

其次，農村集體“三資”是農村集體經濟發展的基礎。農村集體資金為農村基礎設施建設、公共服務供給和鄉村產業發展提供了資金支持。合理利用集體資金可以增加村集體收入，提高農民生活品質。農村集體資源，如水、土地、森林、草原等，均為重要的生產性資源。通過科學規劃布局、強化資源保護和合理配置，能夠充分實現“綠水青山就是金山銀山”的價值理念，實現生態效益和經濟效益的雙贏。農村集體資產涵蓋房屋、土地、農機設施等，為農村集體經濟發展提供了必要的生產場所和生產設施。通過科學管理和利用，可以實現資產的保值增值，推動農村產業優化升級，增加農民收入和福利，促進農村經濟的穩定和可持續發展。

再次，農村集體“三資”管理事關農村社會穩定和村民自治實踐。加強農村集體“三資”管理有助于推動農村基層組織的規范化和制度化建設。集體經濟的發展有助于提升村級組織服務村民的能力，增強農村基層組織的公信力和凝聚力。在管理過程中，通過建立健全管理機制和制度，如引入民主監督機制等，可以讓農村居民自主管理和決策集體事務，增強農民參與意識和組織能力，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。反之，如果農村集體“三資”管理不善，可能會因資源權屬關系不明而引發村民之間的利益爭奪，導致農村基層組織渙散、干群關系惡化，甚至隱含腐敗等風險。

最后，農村集體“三資”蘊含巨大的外溢效應，關乎國家生態安全和糧食安全。農村集體“三資”的產權屬于集體，但其外部溢出效應較強，與國家生態安全和糧食安全緊密相連。具體而言，農村的森林、草場等資源是國家生態屏障的重要組成部分，不僅是生物多樣性的寶庫，還具有保持水土、調節氣候等功能，對維護國家生態安全至關重要。同時，農村的土地資源、農業設施等是糧食生產的基礎，關乎國家的糧食安全。因此，農村集體“三資”管理不是村集體經濟組織或者村自治組織的單一任務，更需要地方政府的高度重視。

農村集體“三資”管理的復雜性及當前面臨的主要問題

農村集體“三資”不僅關乎農民福祉，還影響農村社會的穩定，乃至國家生態安全和糧食安全。然而，目前農村集體“三資”管理面臨著一些挑戰。

農村集體“三資”管理問題具有較高的復雜性。一方面，農村集體“三資”的產權所有和管理主體具有多元性特征。在應然層面，農村集體“三資”的產權歸農村集體經濟組織全體成員所有，由農村集體經濟組織代表農民行使所有權。然而，在實踐中，農村集體資金、資產和資源的產權所有和管理主體呈現出多元性。在資金管理方面，行政村承擔資金管理主要職責，但大多數情況下由鄉鎮代管。在資產管理方面，根據建設目標和投資來源，行政村和村民小組均可稱為所有權主體，但統計資料顯示，集體資產主要集中在行政村。在資源管理方面，雖然村民小組是核心權屬主體，但由于基層治理能力差異，村民小組行政管理能力相對薄弱，村民承包經營仍是集體資源的主要利用方式，但其他經營模式逐漸興起。另一方面，農村集體“三資”管理對象具有復雜性。農村集體“三資”管理對象的復雜性源于歷史性積累和制度變遷，形成了較為復雜的治理結構，既包括人民公社時期遺留的財產，也包括改革開放以來形成的新型資產。在資產結構方面，雖然基本權屬關系延續了家庭承包的框架，但實際經營已突破傳統模式，出現了轉包、托管、合股經營等新形式。經營性財產的管理需要平衡增值和風險防控雙重目標，非經營性財產的運營維護則具有顯著的正外部性特征，資金類財產面臨增值保值和合規使用的雙重約束。總之，資產形態的異質性導致管理目標的層級分化，需要建立分類施策、動態適配的管理辦法。

法治化和規范化管理相對滯后。首先，涉農法律體系龐雜且基層適配性較為不足，法律文本規定與農民法治認知之間存在差異。新型土地利用方式引發的權屬認定問題缺乏明確的法律指引，呈現法律與基層實踐脫節問題。其次，部分農村地區集體財產管理制度不完善，導致資產管理較為混亂。盡管政策層面持續強化制度供給，但個別地區仍存在歷史遺留問題導致權屬爭議。最后，部分農村未登記資產形成管理盲區，缺乏覆蓋資產變更的監測體系，導致賬面數據與實物資產脫節。

資源開發和資產利用效率不高。一些農村資源資產存在“開發失序”和“利用低效”等問題。一方面，農村資源開發缺乏統一規劃，監管不力導致不法分子為謀求私利，過度開發或破壞資源，如部分農村地區存在“賣土”“盜土”等行為，使土地等資源利用無序和失范。另一方面，一些農村存在資源不能有效轉化為經濟效益的情況。在自然資源開發利用層面，受制于技術不足和產業鏈條較短，未能充分利用資源，導致資源利用效率較為低下。在經營性資產管理方面，存在經營性固定資產閑置問題，如集體建設用地閑置率較高、扶貧車間等新型經營資產空置周期較長、農業設施收益率不足等。

資產運營風險防范意識較弱，存在經營壞賬。主要表現為農村集體資產運營風險管控存在缺陷。在資產運營過程中，基層干部風險識別與資產規模擴張容易形成錯位。在投資過程中未建立經營性項目風險評估模型，個別村干部對風險評估過于樂觀，或者只看重眼前利益和短期收益，或者缺乏對潛在風險的深入認識和充分預見。這種風險認知的缺失，使其難以及時采取有效措施進行防范。例如，一些鄉村盲目跟風發展旅游業，模仿其他地區成功案例，造成資源浪費、環境破壞和社會矛盾加劇。此外，資產價值維護環節容易出現“高價折損”問題。個別地區農村經營性資產年維護資金投入不足，導致農機設備技術性貶值，或因管理不善使資產被侵占或低價處置。

管理主體不明確，管理不規范，缺乏有效的監督制約機制。首先，個別地區農村集體資產管理呈現“真空”特征，整體上農村集體經濟組織并沒有實體化，而農村自治組織缺乏完整產權人資格，導致農村集體“三資”管理出現非正規、水平較低、差異性較大等問題。其次，農村集體“三資”管理數字化水平較低，部分農村地區網絡基礎設施尚不完善，缺乏專業的技術管理人才，導致系統建設和維護較為困難。此外，盡管各地普遍實行“村財鄉管”，但鄉管負責的是收支出納，存在“暗箱操作”的風險。最后，部分農村地區集體財產信息公開程度不高，農民對集體財產狀況了解不足，難以充分發揮群眾監督作用。例如，一些村干部在村民未知的情況下倒賣土地、森林等資源，損害村集體和村民利益。

農村集體“三資”管理創新的方向

農村集體資產管理是指對農村集體所有的資源、資產和資金進行規范化管理、運營和監督，旨在保障集體財產安全、促進農村經濟發展、增加農民收入，并助力鄉村全面振興。

加快實現農村集體“三資”管理的法治化和規范化。應充分利用《中華人民共和國農村集體經濟組織法》即將施行的契機，加快推進農村集體“三資”管理的法治化和規范化進程。一方面，要完善法律體系。進一步細化農村集體不同財產的法律條款，注重法律之間的一致性和銜接性。明晰不同主體的權責邊界，厘清鄉鎮與行政村、村民小組三者之間的關系，還要進一步厘清集體經濟組織和村民自治組織的關系。另一方面，要深化體制機制改革創新。一是完善農村常態化“三資”清查制度。將“三資”管理納入鄉村全面振興實績考核指標體系；對農村集體“三資”開展清產核資年度考核，明確村集體資產存量、使用和收益情況，做好確權登記工作。二是建立鄉鎮“三資”管理監督制度。成立監督管理委員會，加強對“三資”使用、處置等行為的監督和管理。三是建立農村民主理財制度。建立民主理財小組，合理確定理財小組人數、成員、性別等，激勵農民參與財務計劃制定、管理和監督等工作。四是完善農民利益補償機制。可以制定分類補償標準，根據資源種類、資源面積等實行差異化補償，并動態調整補償標準。

推動農村集體“三資”分類目標管理。為了更好發揮集體財產的作用，提高管理效率，實現集體資產的保值增值，應做好農村集體財產的分類目標管理。分類目標管理有助于針對不同類型財產制定相應的管理策略，提升整體資產管理水平，更好防范資產流失和損壞，優化資源配置，提高資產使用效益，增強集體經濟活力。應根據集體財產的實際情況，制定分類管理規劃，明確各類資產的管理目標和措施。具體而言，農村集體資金管理需保護集體經濟組織和成員的合法權益，防止資金被濫用和挪用，促進資金的合理流通和升值；農村集體資產管理需兼顧經濟效益和社會效益，實現集體經營性資產與非經營性資產的經濟價值和社會價值最大化；農村集體資源管理則需優化資源配置，促進資源合理開發利用，防止資源被侵占和浪費。

針對不同類型資產，如自然資源資產、固定資產、流動資產、經營性資產和公益性資產，應設定不同的管理目標和管理措施。自然資源資產管理目標是在國家法律的指導下，開展分類經營，促進資源的收益轉化。需要制定資源開發規劃，實行承包、租賃等經營方式，提高資源利用效率。固定資產管理目標是確保固定資產安全、完整，提高使用效率，實現資產保值增值。需要建立固定資產臺賬，實行定期檢查、維護制度，確保資產安全。流動資產管理目標是優化流動資產結構，提高資金使用效益，確保資金安全。需要加強資金監管，實行預算管理，提高資金使用透明度。經營性資產管理目標是合理開發、利用資源性資產，實現資源價值最大化。需要村集體合理開發利用資源，提升資源價值。公益性資產管理目標是以公共服務為導向，重點考慮資產的維護和長效使用。政府公共財政應為農村基礎設施建設、公共服務提供資金支持。

大力促進農村集體“三資”的經營增值。農村集體“三資”不僅要管理好，更要經營好。應重點推進“三資”管理從基礎管理向價值創造轉變，促進地方經濟發展。一方面，可以建立現代運營體系。在盤活閑置“三資”方面，通過整理、改造撂荒耕地，提高土地利用率，鼓勵農民將閑置土地通過出租、入股等方式流轉給農業企業、合作社等；對遭遇破壞或污染的閑置土地，通過修復恢復生態功能，建立生態公園和濕地等；將農村集體閑置資金投入農業產業鏈，設立農村產業發展基金，支持閑置資金的有效利用。另一方面，應實行分類發展策略，可以根據地區經濟發展程度、資源豐富程度和基礎設施狀況，采取不同的經營策略。比如，對于資源豐富地區，可以結合自然景觀和人文資源，開發鄉村旅游項目，如民宿、農家樂、生態采摘園等，吸引城市居民體驗鄉村生活，帶動鄉村經濟發展。對于基礎設施相對薄弱的地區，積極爭取國家及地方政府的財政扶持，用于基礎設施建設、農業技術培訓等，夯實鄉村發展基礎。

積極促進農村集體“三資”管理數字化。農村集體“三資”管理數字化，是通過信息技術手段實現管理的規范化、透明化和高效化。其優勢主要體現在：首先，提升管理效率。通過自動化數據處理系統替代傳統手工操作，可以減少人為錯誤和管理漏洞，提升數據處理和管理效率。其次，增強透明度。基于區塊鏈技術的分布式賬本系統，可以確保資金流向、資產變動和資源開發等關鍵信息實時同步至全體村民的終端，有效減少信息不對稱問題。最后，加大監督力度。數字化記錄為審計和檢查提供了可靠的數據支撐。通過在線監督和審計系統，可以對異常交易進行秒級預警，并結合智能技術實現合規性的自動審查，從而及時發現和糾正管理中的問題。

為此，需要搭建農村集體“三資”管理數字化平臺，具體舉措如下：第一，強化農村集體“三資”管理數字化平臺的頂層設計。推行國家主導的農村集體“三資”管理平臺建設，實現成本集約化。可以由中央財政統籌專項資金，減輕平臺構建和后續維護給基層帶來的財政壓力。同時，實現業務流程再造，通過整合部委、鄉鎮、基層部門、村莊的數據接口，構建跨部門協同管理矩陣。構建全國交易系統，通過標準化數據接口對接全國各類交易平臺，打造全國統一的農村要素交易市場，促進資源要素自由流通。第二，進行農村集體“三資”管理平臺的功能模塊開發。一是構建資金管理智能系統，建立電子賬務系統，實現資金收支的電子化記錄和管理，確保賬目清晰、透明。支持在線支付與結算，通過電子支付平臺實時監控資金流動，并利用大數據技術對資金使用情況進行分析，為決策提供支持。二是搭建資產管理物聯體系。可以構建資產登記系統，建立電子化資產臺賬，記錄資產的數量、價值、使用狀態等信息。同時，通過物聯網技術實時監控資產的使用和維護情況，并構建資產處置平臺，實現資產出租、出售等處置行為的在線管理和公開透明。三是推進資源管理數字化建設。可以建立自然資源（如土地、林地、水域等）的數據庫，利用地理信息系統（GIS）進行資源開發的科學規劃。同時，通過傳感器和遙感技術監控資源的使用情況，防止過度開發。第三，推進數字平臺智能化。構建具備時空數據分析能力的智慧管理系統，綜合考慮政策導向、市場需求、居民消費價格指數（CPI）等因素，實現資產現值的自動估算。同時，建立智能交易建議引擎，基于全國數字化平臺交易數據訓練推薦模型，為交易提供最優建議。

充分發揮村級黨組織在農村集體“三資”管理中的核心作用。黨建引領是農村集體“三資”管理的重要引擎。在推進農村集體“三資”管理過程中，需要準確把握村級黨組織的角色定位，充分發揮基層黨建的引領作用。第一，發揮黨組織統籌謀劃者的角色，提升發展能力。村級黨組織在農村各類組織和各類工作中處于領導核心的地位。面對各類資源分散在農民家庭、村民小組之間的情況，村級黨組織應成為統籌謀劃農村資源的核心力量。可以通過深入調研、精心部署，明確發展目標，優化資源配置，提升整體發展能力。這要求黨組織成員加強學習與外出調研，具備前瞻性的戰略眼光和扎實的執行力，確保各項決策既符合實際又具有前瞻性。第二，發揮黨組織利益聯結者的角色。農村黨組織是利益整合和分配的重要力量，應建立黨組織領導下的利益聯結機制。在利益聯結前端，將農村未充分利用的閑置資源、零散分布的小塊資源進行有效整合；賦予農民對資源的承包、經營、轉讓、退出、抵押和分紅等多項權利。在利益聯結中端，建立村民與村集體、外來資本之間的利益聯結機制，盡可能地帶動就業，培育農民技能。在利益聯結終端，以保底分紅、股權收益、利潤分紅等方式，使農民共享全產業鏈的增值收益，確保收益分配公平。第三，發揮黨組織社會動員者的角色。面對農村“空心化”等問題，黨組織需深入挖掘農民的多樣才能，激勵他們施展專業技藝。同時，要充分利用血緣紐帶、宗族聯系以及深厚的文化習俗等本土資源，動員身處異鄉的村民積極參與家鄉的“三資”管理事務。通過構建利益共同體，并依托獨有的鄉土特色，吸引外部人才流入鄉村，使之成為促進鄉村發展的新生力量。

綜上所述，農村集體“三資”管理是鄉村全面振興的重要抓手，是壯大農村集體經濟、實現共同富裕的經濟基礎。面對當前農村集體“三資”管理的各種挑戰，需要通過完善法律法規、加大執法力度、健全監督機制、提升管理人員素質、推進信息公開以及加強宣傳教育等措施，有效防止“三資”流失、腐敗和濫用。同時，應正視農村集體資金、資源、資產的差異性，設立分類管理目標，釋放“三資”更大潛能；進一步推動市場化運作，激發農村經濟活力，確保“三資”保值增值，促進農村經濟可持續發展；通過加強基礎設施建設、開發適合農村的數字化平臺、加強培訓和引入第三方支持等措施，有效推動“三資”管理的數字化轉型，為鄉村全面振興提供有力支撐。此外，要充分發揮基層黨組織的引領作用，實現基層黨建有效賦能農村集體“三資”管理。

（作者為中國農業大學國家鄉村振興研究院副院長、人文與發展學院教授；中國農業大學馬克思主義學院博士研究生趙永麗對本文亦有重要貢獻）

【參考文獻】

①《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，中國政府網，2024年7月21日。

②《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》，中國政府網，2025年2月23日。

③左停：《當前加強農村土地資源利用與管理的策略》，《人民論壇》，2021年第10期。

④李蕊、牛月：《鄉村振興背景下農村集體資產管理研究》，《人民論壇》，2024年第3期。

⑤李忠鵬、王偉：《基層黨組織領導新型農村集體經濟發展的生成邏輯、作用機制與優化路徑》，《農村經濟》，2024年第4期。

責編/孫渴 美編/王夢雅

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