作者：中國農業科學院農業經濟與發展研究所所長、研究員 胡向東
2024年12月召開的中央經濟工作會議指出：“因地制宜推動興業、強縣、富民一體發展，千方百計拓寬農民增收渠道。”2025年2月，《中共中央國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》指出：“著力壯大縣域富民產業。”“發展各具特色的縣域經濟，支持發展就業容量大的富民產業，促進農民就近就業增收。”“郡縣治，天下安”，縣域處于聯城帶鄉的關鍵節點，縣域經濟是國民經濟的基本單元。只有發展各具特色的縣域產業，壯大縣域經濟，才能培育強縣，拓寬農民增收渠道，實現興業、強縣、富民一體發展，這對于推進鄉村全面振興、推動城鄉融合發展具有重要現實意義。
推動興業、強縣、富民一體發展的內在邏輯
“興業、強縣、富民”作為推動城鄉融合發展與鄉村全面振興的重要路徑，三者之間具有緊密的內在聯系，興業是關鍵驅動，強縣是空間載體，富民是最終目標。三者互促發力，增強內生動力，才能推動鄉村全面振興、實現城鄉融合發展。
產業發展是縣域經濟的物質基礎。在城鄉融合發展背景下，縣域產業的發展既有傳統產業的改造提升，也包括第二、三產業的延伸與融合，充分利用城鄉區域協調發展帶來的資本、勞動、土地、技術和信息等要素流動，以縣域為統籌單元激發城鄉產業發展潛能，促進經濟發展實現多樣化，實現城鄉資源的互補與協同。縣域產業發展不僅關乎農村地區自身的繁榮，同時還為縣域經濟發展與城市產業拓展提供了更多資源和更寬廣的騰挪空間。沒有產業發展帶來的物質基礎，強縣富民只能是空中樓閣。鄉村有豐富的自然和人文資源，承載著綠色農業、生態旅游、農產品加工業等多樣化的產業形態；借助城市的市場和技術溢出效應，鄉村可以更好地融入經濟大循環，實現更高層次的經濟要素配置與產業增值。鄉村產業穩步升級并與城市產業形成良性互動，使鄉村內生發展力量與城市要素在更深層次上實現互嵌，從而塑造城鄉融合的雙向聯動格局。鄉村產業興旺不僅蘊含著經濟利益，也承載著鄉村社會結構的再生產功能，能夠在一定程度上遏制人口外流和鄉土文化衰退等現象，提升鄉村社會的治理能力和凝聚力。
縣域空間是城鄉融合的關鍵載體。縣域是連接城市、服務鄉村的重要載體。縣域在協調城鄉資源配置、組織經濟活動、調整利益關系等方面發揮了重要作用，不僅為城市發展提供區域性的要素補給，也為鄉村發展提供外部技術、資金和管理支持。“強縣”并不簡單等同于經濟總量的擴大，更在于其對資源的統籌能力。縣域能夠通過完善的制度環境與政府的有效調控手段，整合優勢資源要素，構建起縣域內外部的多維網絡，最大限度地實現城鄉之間要素雙向流動，提升經濟發展水平，為城鄉融合發展提供支撐。縣域能夠通過提供完善的基礎設施、公共物品與社會保障提升自身的綜合服務能力，有效破除產業發展的制度性壁壘與降低市場交易成本，為興業提供更有利的發展環境。縣域能夠通過協調城鄉資源配置、解決城鄉發展不平衡問題，確保產業發展成果能夠惠及更多群體；能夠通過提升治理能力有效整合資源、協調利益、推動產業升級，確保發展成果惠及更多農村人口，從而為富民創造有利條件。
富民是縣域發展的最終目標。在鄉村全面振興與城鄉融合發展的背景下，“富民”既包括物質層面也包括精神層面，既要兼顧公平效率拓寬增收渠道又要推動城鄉基本公共服務均等化。這是宏觀經濟發展在微觀主體層面的必然訴求，也體現了社會公正與價值回饋的根本理念。城鄉融合發展的核心目標是消除城鄉二元結構帶來的權益與福利鴻溝，讓鄉村人口在經濟社會系統中擁有更多可參與、可獲得的機會，讓農村居民享有更多樣化的增收渠道。因此，無論是鄉村產業振興還是縣域經濟壯大，最終都指向“富民”。在興業和強縣的共同作用下，農村居民通過參與產業發展，實現了收入的增加和財富的積累，通過收入水平提高、生活質量改善與社會地位提升來增強農民的獲得感與幸福感。富民的實現依賴于產業發展成果能夠公平地惠及農村居民，縣域治理能夠有效地分配資源，確保基本公共服務的普及與提升，只有讓廣大農村居民富起來，才能擴大縣域與鄉村內需、促進更高水平的經濟循環和更深層次的城鄉融合。
興業強縣富民是互促互進的有機整體。推動興業、強縣、富民一體發展呈現“產業發展—制度供給—社會福祉”的邏輯鏈，它們通過相互作用與反饋，共同推動城鄉融合發展。興業與強縣是富民的手段和保障。只有產業“興”起來，縣域才能擁有充足的經濟活力和可持續的物質基礎，進而為基本公共服務的完善與農民收入提高創造條件。縣域“強”起來，才能為興業提供必要的配套服務、政策支持與組織協調，實現產業升級與多樣化發展。縣域有完善的聯農帶農機制，有助于更好地引導、規范與扶持產業發展，使農民的收益在產業鏈各環節中得到保障，并不斷擴大農民參與范圍與利益分配份額。通過產業發展和要素升級提供經濟支撐，在區域治理上形成高效而包容的制度環境，富民才可能真正落到實處，從而達到城鄉居民在物質與精神層面的雙重提升。這種發展模式不僅能有效破解長期以來城鄉二元結構所造成的資源錯配與發展失衡，還能在更深層次上改善農村的社會結構與生產關系，實現全面發展。
因地制宜發展縣域產業，壯大縣域經濟
縣域經濟是中國經濟的微觀基礎。2023年全國縣域（未包括市轄區）地區生產總值合計達48.3萬億元，經濟總量占全國的38.3%。產業興則縣域興，縣域經濟發展的關鍵在于因地制宜培育和壯大特色主導產業，通過一二三產業融合，形成特色鮮明的產業體系，以科技為支撐，提升產業競爭力，加強品牌培育，帶動區域經濟整體提升，實現全產業鏈向縱深發展。
立足“大國小農”的國情農情，因地制宜發揮縣域優勢。一方面，立足“大國小農”基本國情。小農生產仍將是我國農業的基本面，我國“大國小農”的基本國情農情在相當長一段時期內不會發生根本改變，需要充分認識小農生產經營分散的特點和實際，注重發展多種形式適度規模經營，引導小農戶與現代農業有機銜接。另一方面，因地制宜發展特色產業。發展縣域富民產業需要本著實事求是原則，挖掘本地在資源稟賦、文化背景、地理區位、物候特點，宜農則農、宜工則工、宜旅則旅，突出特色、錯位發展。適合開展農業生產的，則宜糧則糧、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，選擇與當地發展潛力等相匹配的產業，增強縣域富民產業活力。
推動一二三產業融合發展，實現鄉村產業全鏈條升級。一是延伸產業鏈。充分利用縣域內資源特點，統籌現代農業產業園、優勢特色產業集群、農業產業強鎮等產業融合發展項目，形成龍頭企業向產業園區集中，中小微企業向中心鎮集聚，小農戶的小作坊和家庭工場向重點村匯聚的發展格局，推動產業鏈條向縱深發展。二是貫通供應鏈。完善流通基礎設施建設，健全流通網絡，形成一批產加銷貫通、貿工農一體、一二三產業融合發展的特色產業發展集聚區，并推進產區與銷區對接，確保生產與加工、產品與市場、企業與農戶的協調發展，形成順暢無阻的供應鏈。三是提升價值鏈。充分利用特色產業的文化、生態等多種功能，促進經濟價值、生態價值、文化價值等多維價值的實現，把特色資源真正轉化成為富民產業，促進農產品就地增值，帶動農民就近就業。以國家現代農業產業園區為例，2017年以來，農業農村部、財政部批準建設350個國家現代農業產業園，截至2023年底，已建成81個產值超100億元的產業園。產業園區推進“生產+加工+科技”一體化發展，提高了產業鏈現代化水平，形成了一批集中度高、規模大、效益好的優勢產業。通過實施電子商務進農村綜合示范項目，推動電子商務、休閑農業和鄉村旅游融合發展，建設電商園、文創園、精品農業展區和農業博物館，發展鄉村新產業新業態。
加強科技支撐，提升鄉村產業競爭力。其一，加強全產業鏈科技支撐。以突破縣域發展的技術瓶頸和市場需求為導向，打造品種培育、生產研發、產品加工等方面的競爭優勢，加強創新成果在縣域內產業化發展，進一步提高鄉村特色產業生產的規模化、智能化水平，提升縣域特色產業的整體競爭力和發展活力。其二，強化企業的創新主體地位。建立以企業為主體的創新體系，大力支持高校、科研院所與縣域內的相關企業合作，開展聯合技術攻關，鼓勵采取稅收優惠、補助補貼、創投引導等各種措施，引導企業加大研發投入力度。其三，發揮科研機構、高校的科研能力。為縣域經濟發展提供科技支持，加大對農業科技人才的培養和引進力度，通過科研院所和高校以科技小院、科技特派員等形式，引導科研成果轉化應用，為特色產業發展提供科技支撐。
加強品牌培育建設，實現產業價值提升。一是加強品牌化建設。加強特色產品的標準構建，把消費端的要求轉化為種養殖的標準，通過提高品牌準入門檻，設立產品分級制度，嚴把質量關，以統一的生產標準實現產品品牌溢價，切實提高品牌產品的含金量，促進品牌價值實現，以品牌為紐帶把小農戶的生產經營與大市場有機銜接。2022年農業農村部市場與信息化司發布的《中國農業品牌發展報告（2022）》測算結果顯示，300款農產品區域公用品牌產品的溢價能力明顯提升。二是加強品牌保護。引導區域公共品牌、企業品牌主體增強品牌保護意識，打擊冒牌、套牌的侵權行為，建立經營主體信用檔案和“黑名單”制度，加大對違法經營的生產銷售主體的懲戒力度，提升消費者對鄉村特色產業和特色農產品的信心。加強品牌整合，利用政府信用背書打造農產品區域公共品牌，提高市場競爭力。三是擴大產品知名度。充分應用互聯網、大數據等新技術，大力宣傳特色產品優勢和特點，積極推廣線上線下相結合的產品“新零售”模式，讓零售商和消費者更好地找到并了解產品，為優質特色農產品盡快找到“識貨的人”。通過挖掘區域特點、民族特色、鄉土特征，打造區域公用品牌、企業品牌、產品品牌。國家現代農業產業園已培育遼寧東港草莓等105個口碑好、質量過硬的知名區域公用品牌，盱眙龍蝦、正陽花生、涪陵榨菜等品牌價值超100億元，實現從“賣資源”到“賣品牌”，帶動產業提質增效和農民增收。
牽住縣域這個“牛鼻子”，推動城鄉融合發展
縣域具有城鄉聯系緊密、空間范圍契合、地域差距較小的特點，是推動城鄉融合發展和鄉村全面振興的關鍵節點，對統籌新型城鎮化和鄉村全面振興、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。
強化制度建設，推動要素自由流動。一是破除傳統工農城鄉觀念。跳出傳統邏輯框架去思考和解決現有差距和問題，將城鄉邊界逐步模糊甚至消除，把全國范圍內的要素進行通盤考慮并作為一個整體梯次推進分配，徹底破除城鄉要素自由流動制度壁壘，引導優勢資源要素更多向農村地區、農業產業流動，充分發揮高素質人才、社會資本、先進科技等現代化要素支撐的綜合效應。二是構建城鄉要素雙向流動對接機制。以縣城為中心、鄉鎮為支點、行政村為骨干，加快摸清縣域要素“家底”，明確鄉村要素需求，構建城鄉要素雙向流動對接機制，確保資源有效流動，讓要素在城鄉之間流動“有路可循”。三是促進要素配置市場化。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，加強體制機制創新，暢通城鄉要素流動。破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，加快建設全國統一大市場。深化要素市場化配置改革，根據不同要素屬性和經濟社會發展需要等，分類施策、循序漸進，促進各類要素更大規模、更廣范圍、更為持續在城鄉之間流動。
提高縣域承載能力，推動城鄉融合發展。其一，統籌謀劃縣域發展布局。以縣域為城鄉融合發展的重要切入點，統籌謀劃縣域產業、基礎設施、基本公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、村落分布等空間布局，推動城鄉發展一體化設計、整體性打造，推進縣鄉村功能互補。以產業振興為關鍵切入點，把好脈、找準突破口，切實壯大縣域經濟，提升縣域承載力，提高縣城輻射帶動能力。其二，推動基礎設施向鄉村延伸覆蓋。加快推動市政供水供氣供熱管網向城郊鄉村及規模較大鎮延伸，實現縣鄉村（戶）道路連通、城鄉客運一體化。建設以城帶鄉的污水垃圾收集處理系統，建立城鄉統一的基礎設施管護運行機制，落實好管護責任。除了加強傳統基礎設施的延伸覆蓋外，還需要充分運用互聯網、數字農業等現代信息技術，支持5G、物聯網等新基建由縣域向農村覆蓋延伸。其三，推進基本公共服務均等化。加快推進縣域城鄉普惠性、基礎性、兜底性民生建設，重視縣城在基本公共服務供給上的紐帶作用，發揮中心鎮、特色小鎮作為縣城網絡的重要節點功能，逐步實現在城市、縣城、小城鎮和鄉村之間的基本公共服務政策同步建立和協調推進。鼓勵縣級醫院與鎮村衛生院建立緊密型縣域醫療衛生共同體，推行派駐、巡診、輪崗等方式，發展遠程醫療，提升非縣級政府駐地特大鎮衛生院醫療服務能力。發展城鄉教育聯合體，深化義務教育教師“縣管校聘”管理改革，推進縣域內校長教師交流輪崗。健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，發展鄉村普惠型養老服務和互助性養老。其四，豐富鄉村精神文化生活。既需要弘揚農耕文明，傳承農村優秀傳統文化，推動社會主義核心價值觀轉化為農民情感認同和行為習慣，注重保護農村非物質文化遺產，同時也需要提高農村居民的科學文化素養，滿足農村居民多樣化的文化需求。
優化營商環境，激發市場活力。一方面，構建優質高效的政府服務體系。正確處理簡政放權、優化服務和政策扶持的關系，以降低交易成本、提高政府服務效能為目標，以市場需求為導向，變被動為主動，為創新創業主體提供靈活便捷服務，推動稅收優惠政策、土地政策和投融資政策的改革，將更多的改革紅利向富民產業傾斜，打造縣域投資興業的熱土。另一方面，營造公平競爭的市場環境。加強創新資源的整合和共享，加大對違反公平競爭行為的監管力度，打擊整治擾亂公平競爭市場秩序的行為，營造公平競爭的市場環境，增強市場活力，提高企業的自主創新和競爭能力。
千方百計拓寬農民增收渠道，促進農民富裕富足
近年來我國農村居民收入保持持續增長態勢，2022年以來農村居民人均可支配收入達到2萬元以上，但與城鎮居民人均可支配收入相比仍存在一定差距，2024年城鄉居民人均可支配收入比值為2.34，需從多角度發力促進農民增收，提升農民的獲得感和幸福感。
推動農業產業高質量發展，增加農民經營性收入。經營性收入仍然是農村居民人均可支配收入的重要來源，2025年1月17日，國家統計局公布的數據顯示，2024年農村居民人均經營凈收入（7845元）占農村居民人均可支配收入（23119元）的比重為33.93%。農業生產成本增長快于農業收益增長，給農業經營凈收入增加帶來了重要挑戰。需要進一步通過農業產業鏈延伸和價值鏈提升，讓農民獲得更多增值收益。一是推動農業標準化發展。因地制宜通過“一縣一業”“一村一品”等方式支持鄉村特色優勢產業標準化發展，變產品為商品，實現價值，持續增收。二是發展農村多種類型業態。大力發展農村電商讓農產品從原產地直達消費者，減少中間環節，推動農文旅融合發展，通過康養、文化、休閑等多渠道開拓市場，發展數字農業、未來農場，實現精準化生產，發展社會化服務，節約成本提高效率。三是強化聯農帶農機制。在政策上給予農民更多優惠，持續強化產業發展聯農帶農導向，讓更多農民分享產業增值收益。
優化就業環境，增加農民工資性收入。目前工資性收入已經成為農村居民可支配收入最主要的來源，2024年農村居民人均工資性收入（9799元）占農村居民人均可支配收入（23119元）的比重達到42.39%。需要進一步完善就業服務、職業培訓、權益維護等外出務工服務體系，促進農村居民高質量充分就業。其一，提供就業信息，促進供需對接。利用政府舉辦的就業大集等平臺，實現政府和企業之間直接對接，推動整村、整鎮農民就業。充分利用互聯網、移動終端等現代信息傳播方式提供就業信息，提高就業率。其二，加強職業培訓。通過政策補貼等方式提供優質職業教育，努力提升農民工職業技能。建立健全多樣化職業農民教育培訓制度體系，打造集短期培訓、職業培訓、學歷教育等為一體的教育培訓發展格局，培養造就一批具有愛農情懷、工匠精神、創新意識、社會責任的新型職業農民。其三，提供勞動權益維護服務。完善促進城鄉靈活就業制度和配套政策，通過提供維權、法律咨詢、法律援助、勞動保護等服務，切實保障農民工能夠及時維護自身合法權益。
深化改革激活農村資源要素，增加農民財產性收入。農村居民財產性收入較少，2024年農村居民人均財產凈收入（580元）占農村居民人均可支配收入（23119元）的比重為2.51%。需要聚焦深化改革，充分盤活農村存量建設用地、承包地和閑置宅基地“三塊地”。一是加快農村集體經營性建設用地入市。健全城鄉統一建設用地市場，盤活農村存量建設用地，優化城鄉土地資源配置，建設用地優先保障農業農村各領域全行業發展。二是推進農村承包地“三權分置”改革。通過提供農地流轉信息、規范合同等方式，推動農村承包地規范流轉。建立科學有效的土地價值評估體系。完善土地承包權退出風險防范機制，加強退地農戶的社會保障與職業培訓。三是穩慎推進農村宅基地制度改革。在保障房屋財產權的前提下，強化村社內部對宅基地資源的回收、調整、調劑、整合利用，完善以村委會或村集體經濟組織為中介的村內和跨村宅基地流轉平臺建設。
完善支農惠農富農支持政策，增加農民轉移性收入。轉移性收入也成為農村居民收入的重要來源，2024年農村居民人均轉移凈收入（4895元）占農村居民人均可支配收入（23119元）的比重為21.17%。深化對堅持農業農村優先發展總方針的認識，加強公共財政強農惠農富農支持力度。首先，堅持農業農村優先發展，完善鄉村全面振興投入機制。加強公共財政強農惠農富農支持力度，鼓勵、支持社會資金到農村投資興業。其次，優化農業補貼政策體系，發展多層次農業保險。提高補貼的精準性和有效性。擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，實現三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面。再次，加快健全種糧農民收益保障機制。建立預防糧價過度下跌機制，清理抑制糧價上漲相關措施，同步實施糧價漲跌調控。最后，統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制。創新利益補償方式、拓展補償渠道，讓主產區抓糧不吃虧、有積極性。
【注：本文系研究闡釋黨的二十屆三中全會精神國家社會科學基金重大項目“推動鄉村全面振興的體制改革、機制創新和政策優化研究”（項目編號：24ZDA055）的階段性成果】
